摘 要：“用錢必問效，無效必問責”的績效理念貫穿于財政活動全過程。本文首先全面闡述了預算績效管理的概念，分析了我國預算績效管理實踐中存在的問題;其次總結了國外預算績效管理的經驗，研究分析當前我國國庫工作與預算績效管理的關系、全面實施預算績效管理的方法、以及全面實施預算績效管理下國庫工作的改進路徑等問題，討論了全面實施預算績效管理對國庫工作的影響及相應的政策建議。

　　關鍵詞：預算;績效管理;國庫

　　黨的十九大報告中指出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年《政府工作報告》中提出要“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全”。預算績效管理成為政府和財政改革的一項重要內容，旨在改變財政管理上一直存在的“重投入、輕管理、重支出、輕績效”的問題。國庫作為財政預算執行的事中監督和業務辦理部門，在全面提高預算績效管理水平的要求下，相關職責也將隨之改變。

　　一、預算績效管理的基本概念

　　績效是效率概念的延伸，指政府獲得的有效公共服務與公共支出之比(政府績效=有效公共服務/公共支出)。“有錢必問效、無效必問責”是政府財政活動的績效管理理念，意為如何以省錢并快速的方式做好有效之事。

　　決定績效的首要因素是有效的公共服務，即“辦實事”，指各職能部門為服務對象提供認可的服務。另一因素為財政撥款，即“預算”，績效實際是對撥款而言的，沒有撥款就無所謂績效，在同等條件下，撥款越少，績效越高。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是政府為提高公共資金績效，以產出和支出結果為導向的預算管理模式。重在強化政府預算和為民服務的理念，突出強調預算支出的責任和效率，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

　　二、我國預算績效管理實踐中存在的問題

　　(一)預算規模失控，財政支出膨脹及地方財政赤字嚴重

　　我國自2000年開始實施部門預算，采用“基本支出預算+項目預算”的模式，屬于“辦事預算”，比起“基數法預算”是重要的改革和進步，但這種預算模式容易造成預算膨脹。2003年以來，從中央到地方陸續開展了項目評價，評價的資金規模越來越大，預算膨脹問題越來越突出。據統計，2000—2019年，我國GDP由10.03萬億元增至99.09萬億元，增加了9.88倍，而同期一般公共預算支出(尚不含基金及其他專項支出)由1.59萬億元增至23.89萬億元，增加了15.03倍，一般公共預算支出占GDP比重由15.8%增至24.1%。

　　(二)績效評價失真，項目評價存在“三不現象”

　　項目預算指以服務項目為對象，按分配于各項目上的總成本編制的預算。項目預算應符合三個基本條件：一是有獨立的而不是依賴于其他項目上的目標和實施計劃;二是有獨立的預算;三是專職的實施人。從我國部門項目預算的實際實施情況來看，存在預算項目立項過多而評不完、項目性質分類不清評不了、評價結果不能反映項目績效等“三不現象”。如2016年我國中央預算項目達10萬多個，另外還有70多個轉移支付專項，而同年美國聯邦政府預算項目總數為1529個，法國預算項目為133個。在項目性質劃分上存在管理混雜的問題，不能按照戰略、政策、計劃、行動進行準確劃分和管理，各地政府采取選擇性評價，導致評價結果失真。

　　三、國外預算績效管理的經驗

　　(一)引入預算績效管理方法，使財政收支與政府的戰略目標保持一致

　　奧地利通過建立預算績效管理系統，將政府年度預算計劃與國家戰略及歐盟發展戰略相協調，要求預算章節的結果目標與國際戰略(如歐盟2020發展戰略)、聯邦政府的計劃和部門戰略(如研究、技術和創新戰略)保持一致。在年度預算中，詳細描述了每個成果目標。直屬部委必須說明為什么選擇某個目標，并對目標與總體策略之間的聯系進行描述。

　　美國通過政府及公共機構管理結構、目標管理和組織結構的改革，制定跨部門優先級目標，達到協調各部門機構間預算計劃的目的。美國政府通過2010年修訂的《政府績效和成果現代化法案》，要求管理和預算辦公室與各政府部門機構進行協調，以制定跨部門優先級目標。

　　(二)通過立法和修訂法律，建立和完善預算績效管理體系，實現預算目標與政府績效、社會責任的充分協調

　　新西蘭通過修訂法律來明確政府各部門職責、完善預算績效管理框架。新西蘭的績效預算總體框架由兩項主要法案規定：一是《公共財政法》，其中規定了如何授權資金以及相關的績效報告要求;二是《國家部門法》，其中規定了行政長官(政府各部門負責人)的職責。荷蘭通過預算績效責任制、透明化改革完善預算績效評估體系，為未來預算編制提供有效指引。2013年以來，荷蘭政府在預算法律中引入了“責任預算”改革，其目標是解決在政策成果方面對預算績效的問責制度不明確的問題，使議會能夠更詳細地監督支出。澳大利亞通過制定《公共治理績效和責任法案》，合并且完善了先前的所有財政管理法律，并將預算績效管理概念引入了公共管理部門的立法中。建立跨州的績效框架，使各州政府預算目標與聯邦政府預算績效框架相協調，要求各州政府及非盈利機構、公共公司均達到較高的治理、績效和問責制標準。

　　(三)分類處理各種性質政府支出與績效之間的復雜關系，監督部門及時發揮作用

　　荷蘭提供了一個分析框架進行項目分類，要求各部委確定其對政策成果的控制程度并區分了四個不同的參與級別，通過分析項目的不同類型及規模來判斷政府未來在這些項目上的財政支出規模及方式。美國政府和機構采取分權和靈活預算績效的方式來制定財政預算計劃，各政府部門和機構在很大程度上可以自由確定整體績效框架內的績效指標。在美國《政府績效和成果現代化法案》中，要求每個機構制定戰略計劃并確定與聯邦優先目標相關的機構優先目標;管理和預算辦公室發揮監督作用，對行政部門采取后續監督，并在績效不佳的情況下進行干預。

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