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對安徽省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查

來源:期刊VIP網(wǎng)所屬分類:人力資源管理時間:瀏覽:

  盡管中央政府三令五申,要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償、規(guī)范進(jìn)行,但在利益的驅(qū)使下,許多基層組織越俎代庖,操縱控制土地流轉(zhuǎn)活動,有的地方甚至動用警力,威逼農(nóng)民就范。在一些地方,土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為農(nóng)村社會群體抗?fàn)幨录闹饕颉?/p>

  近年來,農(nóng)村承包地的拋荒、閑置和流轉(zhuǎn)已成為一個日益引起關(guān)注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導(dǎo)致的。本文以同時進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(安徽省蕪湖縣)和農(nóng)村稅費(fèi)改革試點的安徽省為案例,可以為研究其他地區(qū)農(nóng)村的類似問題提供一個觀察窗口。據(jù)筆者在安徽省的調(diào)查,至2002年上半年,全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過280萬畝(不包括“四荒”地的招標(biāo)、拍賣流轉(zhuǎn)),占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉(zhuǎn)的主要形式有這樣5種:

  第一,代耕。這是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶,經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人(大多是親友)代耕代種,原承包合同關(guān)系不變,時間、條件一般由雙方口頭約定(在許多地方,轉(zhuǎn)包者都要求代耕方負(fù)擔(dān)稅費(fèi))。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便,成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計,安徽省以此種方式流轉(zhuǎn)的土地約120萬畝,占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的42%。[2]

  第二,換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導(dǎo)下與本村其他承包戶自愿調(diào)整地塊,使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調(diào)查,安徽全省約20萬畝,其中,六安市4.2萬畝,巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉(zhuǎn)總面積的20%至30%。[3] 互換本身是一種流轉(zhuǎn)形式,又對其他形式的流轉(zhuǎn)起推動作用,且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉(zhuǎn)方式。[4]

  第三,轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。早在1996年底,安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法(試行)”,承認(rèn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。[5] 其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范,以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會,農(nóng)戶和集體的權(quán)利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關(guān)規(guī)定,以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)簽訂書面合同,但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少地方土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓簽約率不高,以后引起糾紛可能比較難處理。

  第四,出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地,然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式,但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調(diào)查中了解到,以此種方式流轉(zhuǎn)的土地,大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動或直接干預(yù)下進(jìn)行的,有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,直接參與土地流轉(zhuǎn)工作,有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或獲得“倒包”中的差價。

  第五,公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織的支持下,與農(nóng)戶直接簽訂合同,租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā),出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實際上也是第三種流轉(zhuǎn)方式中的一個特例,農(nóng)民在獲得租金收入的同時,還可實現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實力較強(qiáng)的地方。

  問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面:

  首先是逼民流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行法規(guī),農(nóng)村土地歸集體所有,土地發(fā)包方是村民委員會,一些基層干部就以土地所有者代表的身份,運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如,2003年6月,蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧,村委會突然通告大家不要干了,因為稻田已被鎮(zhèn)里租給了“太湖國家旅游度假區(qū)”,每畝地年租金為560元(含代交農(nóng)業(yè)稅60元),租期為25年。在村民的反對下,租金有所提高,但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的,2003年12月初派人到村小學(xué),聲稱如果家長不在租地合同上簽字,將不許其小孩到校上學(xué)。過了幾天,鎮(zhèn)村兩級又出動100多人、6輛警車,帶著電棍、手銬等,強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。為此,村民不斷到省市集體上訪。[6]

  其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映,我們并不反對土地流轉(zhuǎn),只是土地流轉(zhuǎn)涉及到千家萬戶的利益,但不管土地拿去干什么,補(bǔ)償費(fèi)給多少,干部和政府都不和我們商量,而且補(bǔ)償金的一大半都到了一些單位和個人手里,實在讓人無法接受。在筆者調(diào)查過的某市,1999年以前鄉(xiāng)村兩級對流出土地的農(nóng)戶每畝僅補(bǔ)貼20至30元;2000年以后,從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價已高達(dá)350元至500元,但給農(nóng)民的補(bǔ)償仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;2001年,該市范圍內(nèi)村集體通過流轉(zhuǎn)土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實際補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶手中,有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢的補(bǔ)償。

  再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出:“不提倡工商企業(yè)長時期大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。[7] 但是一些工商企業(yè)動輒圈地數(shù)千畝、數(shù)萬畝,一租就是50年、70年,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉,許多失地農(nóng)民就沒有了生活來源。

  最后是圈占土地而不開發(fā)。許多基層政府為了追求政績,在招商引資毫無結(jié)果的情況下,自己先把地圍起來,搞“空架子”工程,致使大量土地長期拋荒,勞民傷財,農(nóng)民對此反映強(qiáng)烈。

  以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展,但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾;其二是土地承包30年不變造成部份農(nóng)戶對自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營的矛盾;其三是“小而全”的家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾;其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費(fèi)的矛盾;其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機(jī)制配置土地資源的效率性的矛盾。強(qiáng)調(diào)加快土地流轉(zhuǎn)的探索,應(yīng)不斷適應(yīng)形勢的發(fā)展,改革和完善農(nóng)村各項制度,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范、深入進(jìn)行,為下一步農(nóng)村全面小康建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

  【注釋】

  [1] 參見《2002年安徽統(tǒng)計年鑒》。

  [2] 根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊資料整理。

  [3] 根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊資料整理。

  [4] 參見最近出臺的《農(nóng)村土地承包法》。

  [5] 參見安徽省1996年底出臺的“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法(試行)”。

  [6] 參見《半月談》,2003年第11期。

  [7] 參見中共中央2001年第18號文件。

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