摘 要：現(xiàn)有研究認為,銀行所有制結(jié)構(gòu)對其經(jīng)營績效具有顯著影響,且國有銀行的效率一般低于非國有銀行。但因制度環(huán)境的差異,銀行所有權(quán)與經(jīng)營績效之間的影響關(guān)系尚存在一定的不確定性。民國時期,地區(qū)之間制度環(huán)境差異較大、私營銀行與官辦銀行并行發(fā)展、中央政府對金融市場監(jiān)管有限,這為討論不同制度環(huán)境下銀行所有權(quán)與經(jīng)營績效之間的關(guān)系提供了良好的歷史案例。為此,文章基于1928-1937年間158家銀行的營業(yè)報告,使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法測算各銀行的年度利潤,進而分析銀行所有權(quán)對經(jīng)營績效的影響及其作用機制。研究表明：(1)銀行所有制與經(jīng)營績效之間的關(guān)系在不同制度環(huán)境下存在異質(zhì)性表現(xiàn)。如果制度環(huán)境較差,私營銀行發(fā)展受限,則官辦銀行的績效會好于私營銀行;而在制度環(huán)境較好、市場競爭較為充分的條件下,私營銀行的績效則會優(yōu)于官辦銀行。(2)官辦銀行和私營銀行在利潤績效上的實現(xiàn)途徑不同。前者主要得益于官方所有權(quán)所帶來的特許經(jīng)營權(quán),在局部壟斷環(huán)境中單位資金的收益率更高;而后者主要是在市場競爭環(huán)境中通過業(yè)務(wù)競爭和成本控制而實現(xiàn)的。文章通過歷史的“對照試驗”推進了不同制度環(huán)境下所有權(quán)與銀行績效之間關(guān)系的認識,也為當前中國的金融改革提供了一定歷史鏡鑒。

　　一、引言在以間接融資為主導(dǎo)的金融體系中，銀行業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用舉足輕重。銀行效率是其投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的對比關(guān)系，是銀行競爭力水平的集中體現(xiàn)。2000年以來，中國的銀行業(yè)改革逐步推進，關(guān)于中國銀行業(yè)效率的實證研究日趨活躍。姚樹潔等(2004)基于1995-2001年間中國22家商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)，研究了所有制結(jié)構(gòu)和硬預(yù)算約束對銀行效率的影響，發(fā)現(xiàn)非國有銀行比國有銀行的效率總體上高出11%-18%。遲國泰等(2005)的研究表明，貸款產(chǎn)出的質(zhì)量降低了中國商業(yè)銀行的成本效率，并造成國有商業(yè)銀行成本效率明顯落后于股份制商業(yè)銀行。徐傳諶和齊樹天(2007)的研究表明，樣本期內(nèi)的股份制銀行在效率水平(成本/利潤)上的表現(xiàn)均要好于同期的國有制銀行。Berger等(2009)的研究發(fā)現(xiàn)，四大國有商業(yè)銀行效率最低，外資銀行效率最高，一定比重的外資參股有助于提升國有商業(yè)銀行的效率。

　　孫浦陽等(2010)使用面板估計方法對2001-2007年間中國47家不同所有制銀行的績效及利潤率進行了評估，發(fā)現(xiàn)國有制商業(yè)銀行和政策性銀行的績效比更年輕的股份制銀行、城市商業(yè)銀行以及外資銀行更差。郭曄等(2020)的研究以2008-2016年間102家城市商業(yè)銀行為樣本，探討了戰(zhàn)略投資者的引入對其效率的影響，結(jié)果顯示引入戰(zhàn)略投資者、建立多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)可顯著提高中國城市商業(yè)銀行的成本效率。以中國的銀行機構(gòu)為樣本的研究所得結(jié)論趨向一致，均表明銀行的所有制結(jié)構(gòu)會影響其經(jīng)營績效，且國有銀行的效率低于非國有銀行。雖然目前關(guān)于近代中國銀行業(yè)的研究已有相當數(shù)量，但對銀行業(yè)發(fā)展及原因的研究以描述發(fā)展狀況和個案分析為主，而偏重量化的研究較少，且探討銀行所有制與經(jīng)營績效之間關(guān)系的文獻更是罕見。Ma (2019)的研究認為，上海金融業(yè)尤其是新式銀行業(yè)的快速發(fā)展，一個重要原因在于公共租界和海關(guān)稅收體系的建立，它們賦予了中國銀行和商業(yè)精英團體以較強的自治能力，從而促進了上海金融中心的興起。趙勁松(2012)的研究發(fā)現(xiàn)，1904-1940年間，對投資者的保護在紙面立法上雖呈現(xiàn)出由弱變強的趨勢，但在實施效果上并未呈現(xiàn)出相同趨勢，這一時期近代金融的發(fā)展并非得益于法律環(huán)境的改善。

　　從銀行所有權(quán)與經(jīng)營績效之間的關(guān)系來看，現(xiàn)有文獻可能存在以下四個方面的不足：第一，當今中國地區(qū)之間的制度環(huán)境差異較小，難以探討不同制度環(huán)境下銀行所有權(quán)與績效之間關(guān)系的異質(zhì)性;第二，因受銀行體系的所有制結(jié)構(gòu)限制，以當今中國銀行業(yè)作為研究對象的文獻中，能夠拿來與國有商業(yè)銀行進行績效比較的是股份制商業(yè)銀行或改制后的國有商業(yè)銀行，缺乏未經(jīng)所有制改革、自始至終便是完全私有的國內(nèi)私營銀行;第三，當今經(jīng)濟環(huán)境下，中央政府對金融市場有著較為嚴格的監(jiān)管，輔以“大而不倒”和最后貸款人等保護性制度的實施，難以觀察到未實施這些現(xiàn)代監(jiān)管措施、自由市場環(huán)境下不同所有制銀行在經(jīng)營績效上的差異;第四，已有的金融史研究，未曾對民國時期全國的銀行進行利潤效率的測算和分析，更沒有重點考慮私營銀行的地區(qū)差異，并將其與官辦銀行進行比較分析以識別其作用機制。

　　新制度經(jīng)濟學理論曾區(qū)分了制度環(huán)境與制度安排之間的不同。制度環(huán)境是一組界定經(jīng)濟活動在其中發(fā)生的背景和基礎(chǔ)規(guī)則，是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律的基本規(guī)則;而制度安排則是約束個體行為的具體規(guī)則，或者合約的治理制度。制度環(huán)境決定了游戲規(guī)則，并通過產(chǎn)權(quán)、契約法、規(guī)范、習俗等影響制度安排的比較成本和績效(Williamson,1996;威廉森，2001)。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，一國的產(chǎn)權(quán)制度和法律規(guī)則一般不會存在差異，而在近代中國特定的政治經(jīng)濟背景下，各地的制度環(huán)境卻存在較大的不同，這無疑為我們對制度環(huán)境與制度安排績效之間的關(guān)系進行實證研究提供了很好的歷史場景。基于此，本文選擇近代銀行業(yè)為研究對象，探討制度環(huán)境對銀行經(jīng)營績效的影響及其機制。

　　本文的基本假說是，銀行所有制作為一種治理機制，會對銀行經(jīng)營績效產(chǎn)生影響，且這種影響受到制度環(huán)境的制約。銀行所有制與經(jīng)營績效之間的關(guān)系在不同制度環(huán)境下存在異質(zhì)性表現(xiàn)：如果制度環(huán)境較差，私營銀行發(fā)展受限，則官辦銀行的績效會好于私營銀行;而在制度環(huán)境較好、市場競爭較為充分的條件下，私營銀行的績效則會優(yōu)于官辦銀行。官辦銀行和私營銀行具有不同的利潤績效實現(xiàn)途徑。前者主要得益于官方所有權(quán)所帶來的特許經(jīng)營權(quán)，在局部壟斷環(huán)境中單位資金的收益率更高;而后者主要是在市場競爭環(huán)境中通過業(yè)務(wù)競爭和成本控制而實現(xiàn)的。為揭示不同制度環(huán)境下銀行所有權(quán)與績效之間的關(guān)系，我們收集整理了民國時期158家銀行的營業(yè)報告數(shù)據(jù)，利用實證分析方法，重點探討私營銀行與官辦銀行(國家特許銀行和省市立銀行)之間的經(jīng)營績效差異。

　　本文可能的貢獻在于：第一，基于歷史數(shù)據(jù)和不同性質(zhì)銀行的對照分析，更好地識別出了所有制與銀行績效之間關(guān)系在不同制度環(huán)境下的異質(zhì)性表現(xiàn)。第二，測算了南京國民政府時期新式銀行業(yè)的利潤效率，為近代中國銀行業(yè)的量化實證研究提供了數(shù)據(jù)和指標基礎(chǔ)。第三，豐富了新制度經(jīng)濟學理論中有關(guān)制度環(huán)境與制度安排(即治理機制)績效之間關(guān)系的實證研究。第四，通過揭示制度環(huán)境對不同所有制銀行經(jīng)營績效的影響機制，表明在當前通過所有制改革方式來提高銀行效率的同時，更應(yīng)當注重制度環(huán)境的建設(shè)，特別是加強產(chǎn)權(quán)保護和契約執(zhí)行效率。

　　二、近代中國的制度環(huán)境與銀行業(yè)發(fā)展1897年建立的中國通商銀行是近代中國第一家華資新式銀行，此后四十年間中國新式銀行業(yè)不斷發(fā)展和完善，1928-1937年間被認為是中國新式銀行業(yè)發(fā)展的“黃金十年”，這一時期的華資銀行已超越票號、錢莊和外資銀行，成為中國最重要的金融力量。

　　民國時期，政府對銀行業(yè)市場準入的限制較少，不論是政府還是自然人皆可創(chuàng)辦銀行，且國家無力對金融市場實施有效的監(jiān)管，也沒有對銀行的日常經(jīng)營實施多少干預(yù)。南京國民政府建立后的十年間，推行了一系列金融政策，(1)1其導(dǎo)致的直接后果之一是政府對金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的控制能力明顯加強。但這種加強主要體現(xiàn)在中央政府對幾家國家特許銀行的控制能力的強化，(2)2而對廣大私營銀行和金融市場的整體監(jiān)管依然很少，也無力推行存款保險人、“大而不倒”和最后貸款人等保護性制度，難以消除由政府管制措施引發(fā)的不同所有制銀行在經(jīng)營行為上的差異性表現(xiàn)，以及由此帶來的銀行績效差異。民國時期，中國的制度環(huán)境在地區(qū)之間呈現(xiàn)出較大的差異性。1845年之后，英國、法國等帝國主義國家陸續(xù)在上海、天津、漢口等商埠設(shè)立租界。租界是一個不屬于中國政府管轄的高度自治的地方自治體，稅收自己管理、自負盈虧，司法和行政獨立，局勢相對穩(wěn)定，其實施的產(chǎn)權(quán)保護、契約執(zhí)行等基礎(chǔ)規(guī)則與其他地區(qū)有很大的差異。(3)3因此，銀行紛紛將總行或金庫設(shè)于租界，很大程度上減弱了當時政府的制裁及對其資產(chǎn)的侵奪。太平天國起義之后，中國政府喪失了海關(guān)管理權(quán)，總稅務(wù)司交由英國人赫德(之后是安格聯(lián))擔任。近代的海關(guān)體系引進了一套比較“先進”的組織、人事、財務(wù)管理制度，日常運營受政府的干預(yù)較小，成為近代中國效率較高的行政機構(gòu)之一。

　　由于具備獨特的制度和相對穩(wěn)定的關(guān)稅稅收，海關(guān)體系從而成為政府發(fā)行公債的一個重要保證機制。在此基礎(chǔ)上，當時的上海、天津等地發(fā)育出了比較有效的公共債務(wù)市場，這有力地促進了銀行業(yè)的發(fā)展(燕紅忠，2015)。同時，這些地區(qū)通過建立銀行公會，彌補了政府法規(guī)和已有實施機制的不足。

　　銀行公會訂立行規(guī)、規(guī)范經(jīng)營，設(shè)立公共準備金以維護市面穩(wěn)定、緩解危機，為會員提供緊急貸款以降低其破產(chǎn)風險，協(xié)助會員應(yīng)對債務(wù)糾紛，以及與政府交涉維持債信等，為當?shù)劂y行業(yè)務(wù)的開展營造了較為良好的金融環(huán)境。因此，設(shè)有租界的地區(qū)得以發(fā)育出相對較好的區(qū)域性制度環(huán)境和金融市場，眾多金融資源和交易聚集于此，極大地緩解了金融風險，降低了當?shù)亟鹑跈C構(gòu)開展業(yè)務(wù)的交易費用，金融資源配置效率得以提高，從而創(chuàng)造出了更好的經(jīng)營績效。到南京國民政府時期，廣大內(nèi)陸地區(qū)仍然缺乏租界城市所擁有的制度環(huán)境，其私有產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展在整體上依然比較落后。紙面立法對投資者的保護雖有所改善，但在實際執(zhí)行層面上的改善非常有限。一些地方精英依靠自身的努力創(chuàng)辦私營銀行，但他們通常只是通過與政治力量結(jié)合、依賴家族力量等形式尋求產(chǎn)權(quán)保護。但由于政局動蕩，地方統(tǒng)治者不斷更替，銀行日常經(jīng)營依然不時地面臨被當?shù)毓賳T侵奪或制裁、貸款和投資難以收回等風險。同時，因缺乏穩(wěn)定可靠的稅收擔保，地方政府的債信較差，無法發(fā)育出良好的公共債務(wù)市場。較差的制度環(huán)境限制了當?shù)氐慕鹑诎l(fā)展，輔以人均收入水平低下等因素引致的金融市場狹小，使得當?shù)厮綘I銀行在存款吸納上的單位成本高昂，而資金運用上的可供選擇空間又較為有限，因此發(fā)展受阻。根據(jù)20世紀30年代中國銀行所編纂的《全國銀行年鑒》，除外商銀行和其他金融機構(gòu)外，當時的全國銀行被分為七個類別：中央及特許銀行、省市立銀行、商業(yè)銀行、儲蓄銀行、農(nóng)工銀行、專業(yè)銀行和華僑銀行。中央及特許銀行共有四家-中央銀行、中國銀行、交通銀行和中國農(nóng)民銀行，享有經(jīng)理國庫或代理政府業(yè)務(wù)的特權(quán)。

　　中央及特許銀行在幾類銀行中的數(shù)量最少，但其所設(shè)立的分支行數(shù)量最多，占到全國銀行分支行數(shù)量的30%，而其資產(chǎn)規(guī)模甚至占到全國銀行的近一半，在新式銀行業(yè)中占據(jù)絕對支配地位。中國銀行被確立為國民政府特許之國際匯兌銀行，交通銀行為特許之發(fā)展全國實業(yè)銀行，中國農(nóng)民銀行主營土地及農(nóng)村放款、致力于復(fù)興農(nóng)村經(jīng)濟。中央及特許銀行在20世紀30年代得到快速擴張，其資產(chǎn)總額在五年間(1932-1936年)增長了210%，遠超全國銀行142%的平均增長率。

　　(1)4省市立銀行是由省市地方政府創(chuàng)辦的新式銀行。地方政府創(chuàng)辦新式銀行始于清末，北洋政府時期中央政府財政拮據(jù)，各地軍閥紛紛創(chuàng)辦地方金融機構(gòu)。由于政局動蕩、濫發(fā)紙幣、任意挪借銀行款項、內(nèi)部管理混亂等原因，北洋時期設(shè)立的27家省市立銀行至1929年時已倒閉20家。1927-1937年間，新設(shè)立省市立地方銀行共37家，至1937年仍在繼續(xù)經(jīng)營的有27家。除甘肅、青海、察哈爾等省外，全國各省均設(shè)有省立銀行，其主要任務(wù)為調(diào)劑全省金融、經(jīng)理省庫、代理財政開支，大多省立銀行都具有發(fā)行兌換券的特權(quán)。市立銀行共有七家，即由上海、南京、青島、北平、天津、廣州、南昌等七市市政府所設(shè)立，享有經(jīng)理市庫和輔幣發(fā)行權(quán)。

　　這10年間，各地政局相對穩(wěn)定，地方政府的財政收支規(guī)模逐步增大，省市立銀行在經(jīng)營上也吸取了北洋政府時期初辦銀行所積累的經(jīng)驗教訓，加強了經(jīng)營中的風險控制，如限制政府透支和放款規(guī)模、禁止挪用貨幣發(fā)行準備金等，這些因素使得這一時期的省市立銀行的發(fā)展狀況比北洋政府時期增進不少，破產(chǎn)倒閉比率明顯下降，銀行經(jīng)營相對穩(wěn)健且擴張迅速。首先，省市立銀行因擁有兩項特許經(jīng)營權(quán)，又得益于官方所有權(quán)所帶來的保護，其存款吸收能力得到大幅提高。其次，對當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和國營企業(yè)項目建設(shè)的參與極大地拓展了其資金運用上的選擇空間，使其在20世紀30年代得到迅速擴張。

　　最后，因在局部壟斷環(huán)境下開展業(yè)務(wù)，其單位資金的收益率也較高。因此，省市立銀行在較差的制度環(huán)境下創(chuàng)造出了相對較好的經(jīng)營績效。南京國民政府時期政局相對穩(wěn)定，商業(yè)銀行、儲蓄銀行、農(nóng)工銀行和專業(yè)銀行等都實現(xiàn)了較為穩(wěn)定的發(fā)展。商業(yè)儲蓄銀行大多為商辦性質(zhì)，在各類銀行中數(shù)量最多，占全國銀行數(shù)量的近一半，分支行數(shù)量接近中央及特許銀行，其整體實力僅次于中央及特許銀行。

　　商業(yè)儲蓄銀行大多聚集于較大商業(yè)中心和沿海各省份，如上海、天津、杭州等地，設(shè)于內(nèi)地者很少，其分布區(qū)域遠不如省市立銀行普遍。其主要任務(wù)為調(diào)劑商業(yè)資金，以收受存款為其資金來源、發(fā)放貸款為其歸宿，以匯兌往來調(diào)撥資金，至20世紀20年代后期，多數(shù)商業(yè)銀行均兼辦儲蓄業(yè)務(wù)，甚至設(shè)立獨立會計結(jié)算、責任無限的儲蓄部。農(nóng)工銀行偏重向農(nóng)工放款，以發(fā)展農(nóng)工經(jīng)濟為主要目標。在工業(yè)方面，承做以不動產(chǎn)或機械作為抵押品的放款及押匯;在農(nóng)業(yè)方面，以農(nóng)民產(chǎn)銷合作社為主要放款對象，注重購置種子肥料的生產(chǎn)放款、農(nóng)產(chǎn)品抵押放款或農(nóng)業(yè)技術(shù)改良的信用放款。這類銀行中，純商辦性質(zhì)者很少，多數(shù)為省立、縣立性質(zhì)，或官商合辦、官商民合辦性質(zhì)。20世紀30年代，為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，各地縣級政府陸續(xù)創(chuàng)辦了一些農(nóng)村(民)銀行，但因縣級財政拮據(jù)，在資本來源上，一部分由縣級財政出資，一部分從當?shù)靥镔x項下加征賦稅，也有一些地方吸引當?shù)厣倘恕⑹考澩顿Y。這類銀行規(guī)模相對較小(股本金一般在十萬銀元左右)，加上人才及技術(shù)缺乏等原因，未能廣泛推廣農(nóng)工業(yè)務(wù)，而是偏于商業(yè)往來。專業(yè)銀行如鹽業(yè)銀行、上海綢業(yè)商業(yè)儲蓄銀行、上海煤業(yè)銀行等，其營業(yè)范圍較為狹小，也開辦其他行業(yè)往來業(yè)務(wù)，但仍以本業(yè)為主。華僑銀行本可以歸入商業(yè)銀行類別，因其總行設(shè)于新加坡、馬尼拉等國外地區(qū)，故單列一類，其分支行一般分布于東南亞地區(qū)，也會在上海、天津等重要商埠開辦分支行。在上述各類銀行中，專業(yè)銀行和華僑銀行的數(shù)量較少。