摘要 采用文獻(xiàn)查閱、實(shí)地調(diào)研等方法，就社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地的政策問(wèn)題開(kāi)展研究。結(jié)果顯示存在以下問(wèn)題：社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地難以獲得土地使用權(quán);利用公園綠地、廢舊廠房等建設(shè)場(chǎng)地時(shí)難以辦理項(xiàng)目用地規(guī)劃許可手續(xù);缺少利用非體育用地投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地的規(guī)劃建設(shè)指引;社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)地難以享受房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠政策。為此，對(duì)溫州市和廣州市社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地在用地方面的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行案例分析，并據(jù)此提出加大體育用地的供地力度，鼓勵(lì)以租賃等多種方式向社會(huì)力量供地，細(xì)化利用非體育用地投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地的用地規(guī)劃許可手續(xù)，制定非體育用地、兼容性用地的規(guī)劃建設(shè)指引，優(yōu)化現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策等對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞 非體育用地; 體育場(chǎng)地; 社會(huì)力量; 投資運(yùn)營(yíng)

　　《體育健康知識(shí)畫(huà)刊》(月刊)創(chuàng)刊于1995年，是由中國(guó)中學(xué)生體育協(xié)會(huì)主辦、國(guó)家教育部主管。

　　社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地是未來(lái)體育事業(yè)發(fā)展的重要方向。社會(huì)力量是指除政府以外影響社會(huì)發(fā)展的基本單元[1]，主要包括社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和自然人等主體，而本文所涉及社會(huì)力量的主體為(民營(yíng))企業(yè)。 “十三五”時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策支持社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)公共健身場(chǎng)所： 2016年國(guó)家體育總局發(fā)布的《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案》中明確提出，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和境外資本投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各類(lèi)體育場(chǎng)地，支持社會(huì)力量捐資建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施[2];2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》中指出，重點(diǎn)支持中小型全民健身中心、社區(qū)多功能運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地建設(shè)，充分利用體育中心、公園綠地、閑置廠房、校舍操場(chǎng)、社區(qū)空置場(chǎng)所等拓展公共體育設(shè)施場(chǎng)所[3];2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，支持社會(huì)力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等服務(wù)供給。由此可見(jiàn)，國(guó)家高度重視社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地，增加體育公共服務(wù)有效供給。

　　目前，全國(guó)部分城市利用閑置土地、廢舊廠房建設(shè)體育場(chǎng)地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如： 北京市西城區(qū)街道辦事處盤(pán)活閑置空地[4]，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，采用委托運(yùn)營(yíng)的方式管理和維護(hù)社區(qū)足球場(chǎng);寧波市某印刷廠搬離原址后，民營(yíng)企業(yè)接手將閑置廠房改造成綜合性健身場(chǎng)館[5];杭州市下城區(qū)東新路附近，民營(yíng)企業(yè)租用3 000 m2的閑置土地，投資400多萬(wàn)元打造“Teambox Sports”(體育團(tuán)隊(duì)盒子)體育場(chǎng)館[5]。民間資本投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地加快了場(chǎng)地建設(shè)步伐和供給總量[6]，但社會(huì)力量利用非體育用地建設(shè)體育場(chǎng)地尚未能成為一項(xiàng)正式的制度性安排在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地是制約社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地的主要因素。因此，本文擬以社會(huì)力量建設(shè)體育場(chǎng)地在用地政策方面的問(wèn)題為研究重點(diǎn)，深入分析利用公園綠地、廢舊廠房、閑置土地、臨時(shí)用地等建設(shè)體育場(chǎng)地在用地方面遇到的障礙;同時(shí)，借鑒廣州、溫州等城市社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地的成功經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的消解路徑，為國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)土地政策措施提供理論支持。

　　1 用地政策困境

　　目前，我國(guó)社會(huì)力量利用非體育用地(如廢舊廠房、公園綠地、閑置土地等)投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地，在獲得土地使用權(quán)、辦理項(xiàng)目規(guī)劃許可手續(xù)、出臺(tái)土地規(guī)劃建設(shè)指引及繳納房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等方面存在一定的問(wèn)題，阻礙了社會(huì)力量參與體育場(chǎng)地的投資運(yùn)營(yíng)。

　　1.1 土地使用權(quán)難以取得 土地資源是建設(shè)體育場(chǎng)地的前提和基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，但隨著土地供應(yīng)日趨緊張，社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地在獲得土地使用權(quán)方面存在較大難度。從城市建設(shè)用地性質(zhì)劃分看，參照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)，僅體育用地(A4)和康體用地(B32)可用于建設(shè)體育場(chǎng)地;從土地供應(yīng)方式看，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和功能，符合國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》項(xiàng)目用地的可以采取劃撥方式供應(yīng)土地，不符合劃撥用地的，應(yīng)采用出讓方式供地，故我國(guó)體育用地絕大多數(shù)由政府以劃撥方式無(wú)償供地。

　　社會(huì)力量單獨(dú)投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地在很大程度上難以被認(rèn)定為公益性項(xiàng)目，所以難以通過(guò)劃撥方式獲得用地，國(guó)內(nèi)完全由社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)地通過(guò)政府劃撥方式獲得土地使用權(quán)的案例鳳毛麟角。雖然康體用地(B32)可采用招拍掛或協(xié)議出讓的方式有償取得，但場(chǎng)地建設(shè)具有獲取土地成本大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，因此，企業(yè)出于利益綜合考量，一般不會(huì)采取招拍掛或協(xié)議出讓等方式獲取土地使用權(quán)。

　　1.2 用地規(guī)劃許可難以辦理 ①社會(huì)力量利用非體育用地投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地時(shí)受用地性質(zhì)的限制，在辦理建設(shè)項(xiàng)目許可手續(xù)方面存在一定的障礙。②若變更土地性質(zhì)建設(shè)體育場(chǎng)地，涉及自然資源、規(guī)劃、園林等多個(gè)部門(mén)，相關(guān)手續(xù)十分復(fù)雜;即便不需要變更土地用地性質(zhì)，但由于相關(guān)配套政策尚未出臺(tái)，現(xiàn)實(shí)中也難以操作，如利用廢舊廠房改造建設(shè)體育場(chǎng)地，在具體實(shí)施過(guò)程中無(wú)法辦理建設(shè)項(xiàng)目許可及消防驗(yàn)收等手續(xù)。③利用閑置土地建設(shè)臨時(shí)體育場(chǎng)地，因臨時(shí)體育場(chǎng)地的規(guī)劃審批手續(xù)尚不明確，難以辦理建設(shè)項(xiàng)目許可手續(xù)。

　　1.2.1 利用公園綠地投資運(yùn)營(yíng)體育場(chǎng)地?zé)o法辦理規(guī)劃許可手續(xù) 從國(guó)家層面看，已出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)利用公園綠地投資運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地。2014年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》[7](以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)中，明確提出充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場(chǎng)所等建設(shè)群眾體育設(shè)施。易劍東等[8]提出，將公園綠地、住宅區(qū)綠地及體育健身活動(dòng)場(chǎng)地進(jìn)行整合，進(jìn)一步發(fā)掘其本身的游憩、健身功能，讓綠地為群眾體育建設(shè)服務(wù)，提高綠地的綜合利用效率。由此可見(jiàn)，利用公園綠地等拓展群眾體育健身場(chǎng)地是大勢(shì)所趨，但在具體的實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)力量利用公園綠地投資運(yùn)營(yíng)的體育場(chǎng)地項(xiàng)目因受用地性質(zhì)的制約，無(wú)法取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

　　以武漢市某社區(qū)足球運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為例進(jìn)行分析說(shuō)明[9]。公司租賃原規(guī)劃為景觀綠化用地建設(shè)臨時(shí)社區(qū)足球場(chǎng)地，投資1 200萬(wàn)元進(jìn)行土地平整和項(xiàng)目建設(shè)，建成后對(duì)外開(kāi)放。然而，運(yùn)營(yíng)期間，當(dāng)?shù)爻枪懿块T(mén)以擅自更改綠化用地用途，在規(guī)劃預(yù)留綠地上修建臨時(shí)足球場(chǎng)地，且社區(qū)足球場(chǎng)未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等理由，實(shí)施“強(qiáng)行”拆除。該社區(qū)足球運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地的“失敗”案例，反映了當(dāng)前建設(shè)用地的權(quán)屬問(wèn)題和用地規(guī)劃等相關(guān)方面的配套政策缺失問(wèn)題，即無(wú)法辦理將綠地用作體育用地的合法手續(xù)或綠地臨時(shí)用作體育場(chǎng)地的相關(guān)許可手續(xù)。

　　1.2.2 利用廢舊廠房投資改建體育場(chǎng)地難以辦理項(xiàng)目許可手續(xù) 隨著我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將閑置工業(yè)空間(廢舊廠房)改建為體育空間方興未艾，民營(yíng)企業(yè)通過(guò)租賃、收購(gòu)等方式獲得閑置工業(yè)空間的使用權(quán)，將其改建為體育活動(dòng)空間或體育服務(wù)空間的案例愈發(fā)普遍[10]。廢舊廠房屬于城市存量工業(yè)用地，改建體育場(chǎng)地具有天然優(yōu)勢(shì)，將其打造成集辦公、文化藝術(shù)、休閑娛樂(lè)、體育為一體的小型城市綜合體，變廢為寶，不僅避免了“大拆大建”的開(kāi)發(fā)模式，也實(shí)現(xiàn)了閑置工業(yè)建筑的再利用，符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在改建過(guò)程中，體育場(chǎng)地用地性質(zhì)與廢舊廠房原用地性質(zhì)不相符，無(wú)法辦理建設(shè)項(xiàng)目許可證，須經(jīng)相關(guān)單位辦理變更土地性質(zhì)和土地權(quán)屬的法定手續(xù)，但其變更程序十分繁雜，涉及部門(mén)眾多。

　　以湖北省石首市西普體藝公司改造利用廢舊廠房為例進(jìn)行分析說(shuō)明。①西普體藝公司為解決工業(yè)用地建設(shè)體育場(chǎng)地的難題，與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，政府以招商引資的名義引入該企業(yè);②由政府先收儲(chǔ)該工業(yè)用地，調(diào)整用地規(guī)劃，將工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地中的康體用地，改變土地性質(zhì);③政府通過(guò)招拍掛程序掛牌出讓土地，由西普體藝公司摘牌，在繳納高額土地出讓金后獲得該地塊的國(guó)有土地使用權(quán)。

　　廢舊廠房改建為體育場(chǎng)地的政策雖原則上明確，但實(shí)際中缺乏可操作性。國(guó)土資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》中指出，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受在一定年限內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過(guò)渡期支持政策，即不用變更工業(yè)廠房的用地性質(zhì)。但在過(guò)渡期內(nèi)，社會(huì)力量若擅自改建工業(yè)廠房同樣面臨一些問(wèn)題，如改變外觀或內(nèi)部結(jié)構(gòu)，則難以通過(guò)消防驗(yàn)收等，致使后期無(wú)法正常營(yíng)業(yè)。

　　1.2.3 社會(huì)力量投資運(yùn)營(yíng)臨時(shí)體育場(chǎng)地規(guī)劃審批手續(xù)不明確 利用閑置土地投資運(yùn)營(yíng)臨時(shí)體育場(chǎng)地，可破解健身“去哪兒”的難題。臨時(shí)體育場(chǎng)地相較于傳統(tǒng)永久性建筑而言，具備搭建周期短、重復(fù)利用率高、拆遷搬遷便捷、受場(chǎng)地條件和季節(jié)限制較小等優(yōu)點(diǎn)，如以氣膜館和裝配式建筑為代表的新型臨時(shí)體育場(chǎng)地備受青睞。但遺憾的是，利用閑置土地建設(shè)的新型體育場(chǎng)地，其建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批手續(xù)、建設(shè)要求、保障措施等尚不明確，處于政策空白階段，社會(huì)力量難以辦理規(guī)劃審批手續(xù)。

　　以廣州市某民營(yíng)企業(yè)利用荔城街閑置用地投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的全民健身氣膜運(yùn)動(dòng)館為例分析說(shuō)明。該企業(yè)向增城區(qū)發(fā)改局提出利用閑置土地建設(shè)氣膜館申請(qǐng)，并完成項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)，區(qū)國(guó)土規(guī)劃局批復(fù)該項(xiàng)目為土地平整及修繕，無(wú)須辦理規(guī)劃審批手續(xù)。企業(yè)啟動(dòng)項(xiàng)目后，當(dāng)吹起氣膜頂棚時(shí)，區(qū)國(guó)土規(guī)劃局認(rèn)為氣膜頂棚為建筑物，督促企業(yè)按照建筑物的建設(shè)流程辦理相關(guān)手續(xù)。據(jù)了解，氣膜結(jié)構(gòu)頂棚是一種可完全收放、拆卸及移動(dòng)的新型結(jié)構(gòu)材料，不屬于永久性建筑物的范疇，無(wú)法按照固定建筑物取得相應(yīng)的手續(xù)。區(qū)城管部門(mén)以該“構(gòu)筑物”未辦理用地規(guī)劃許可手續(xù)，不能取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》為由，認(rèn)定該“構(gòu)筑物”和鋼結(jié)構(gòu)屬于違章建筑，且無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，責(zé)令停工并停止供電，導(dǎo)致增城區(qū)全民健身氣膜館面臨限期拆除的困境。