摘要 采用文獻查閱、實地調研等方法，就社會力量投資運營體育場地的政策問題開展研究。結果顯示存在以下問題：社會力量投資運營場地難以獲得土地使用權;利用公園綠地、廢舊廠房等建設場地時難以辦理項目用地規劃許可手續;缺少利用非體育用地投資運營體育場地的規劃建設指引;社會力量投資運營的場地難以享受房產稅和城鎮土地使用稅等優惠政策。為此，對溫州市和廣州市社會力量投資運營體育場地在用地方面的成功經驗進行案例分析，并據此提出加大體育用地的供地力度，鼓勵以租賃等多種方式向社會力量供地，細化利用非體育用地投資運營體育場地的用地規劃許可手續，制定非體育用地、兼容性用地的規劃建設指引，優化現行房產稅和城鎮土地使用稅政策等對策。

　　關鍵詞 非體育用地; 體育場地; 社會力量; 投資運營

　　《體育健康知識畫刊》(月刊)創刊于1995年，是由中國中學生體育協會主辦、國家教育部主管。

　　社會力量投資運營體育場地是未來體育事業發展的重要方向。社會力量是指除政府以外影響社會發展的基本單元[1]，主要包括社會組織、機構、企業和自然人等主體，而本文所涉及社會力量的主體為(民營)企業。 “十三五”時期，國家出臺相關政策支持社會力量投資運營公共健身場所： 2016年國家體育總局發布的《“十三五”公共體育普及工程實施方案》中明確提出，鼓勵企業、個人和境外資本投資建設、運營各類體育場地，支持社會力量捐資建設公共體育服務設施[2];2017年國務院印發的《關于“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》中指出，重點支持中小型全民健身中心、社區多功能運動場地建設，充分利用體育中心、公園綠地、閑置廠房、校舍操場、社區空置場所等拓展公共體育設施場所[3];2018年國務院政府工作報告中提出，支持社會力量增加醫療、養老、文化、體育等服務供給。由此可見，國家高度重視社會力量投資運營體育場地，增加體育公共服務有效供給。

　　目前，全國部分城市利用閑置土地、廢舊廠房建設體育場地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如： 北京市西城區街道辦事處盤活閑置空地[4]，積極引導社會力量參與，采用委托運營的方式管理和維護社區足球場;寧波市某印刷廠搬離原址后，民營企業接手將閑置廠房改造成綜合性健身場館[5];杭州市下城區東新路附近，民營企業租用3 000 m2的閑置土地，投資400多萬元打造“Teambox Sports”(體育團隊盒子)體育場館[5]。民間資本投資運營體育場地加快了場地建設步伐和供給總量[6]，但社會力量利用非體育用地建設體育場地尚未能成為一項正式的制度性安排在全國范圍內展開。調研發現，土地是制約社會力量投資運營體育場地的主要因素。因此，本文擬以社會力量建設體育場地在用地政策方面的問題為研究重點，深入分析利用公園綠地、廢舊廠房、閑置土地、臨時用地等建設體育場地在用地方面遇到的障礙;同時，借鑒廣州、溫州等城市社會力量投資運營場地的成功經驗，提出相應的消解路徑，為國家進一步出臺相關土地政策措施提供理論支持。

　　1 用地政策困境

　　目前，我國社會力量利用非體育用地(如廢舊廠房、公園綠地、閑置土地等)投資運營體育場地，在獲得土地使用權、辦理項目規劃許可手續、出臺土地規劃建設指引及繳納房產稅和城鎮土地使用稅等方面存在一定的問題，阻礙了社會力量參與體育場地的投資運營。

　　1.1 土地使用權難以取得 土地資源是建設體育場地的前提和基礎。《中華人民共和國土地管理法》規定，我國實行土地用途管制制度，但隨著土地供應日趨緊張，社會力量投資運營體育場地在獲得土地使用權方面存在較大難度。從城市建設用地性質劃分看，參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)，僅體育用地(A4)和康體用地(B32)可用于建設體育場地;從土地供應方式看，根據建設項目的性質和功能，符合國土資源部《劃撥用地目錄》項目用地的可以采取劃撥方式供應土地，不符合劃撥用地的，應采用出讓方式供地，故我國體育用地絕大多數由政府以劃撥方式無償供地。

　　社會力量單獨投資運營體育場地在很大程度上難以被認定為公益性項目，所以難以通過劃撥方式獲得用地，國內完全由社會力量投資運營的場地通過政府劃撥方式獲得土地使用權的案例鳳毛麟角。雖然康體用地(B32)可采用招拍掛或協議出讓的方式有償取得，但場地建設具有獲取土地成本大、建設周期長、投資回報率低等特點，因此，企業出于利益綜合考量，一般不會采取招拍掛或協議出讓等方式獲取土地使用權。

　　1.2 用地規劃許可難以辦理 ①社會力量利用非體育用地投資運營體育場地時受用地性質的限制，在辦理建設項目許可手續方面存在一定的障礙。②若變更土地性質建設體育場地，涉及自然資源、規劃、園林等多個部門，相關手續十分復雜;即便不需要變更土地用地性質，但由于相關配套政策尚未出臺，現實中也難以操作，如利用廢舊廠房改造建設體育場地，在具體實施過程中無法辦理建設項目許可及消防驗收等手續。③利用閑置土地建設臨時體育場地，因臨時體育場地的規劃審批手續尚不明確，難以辦理建設項目許可手續。

　　1.2.1 利用公園綠地投資運營體育場地無法辦理規劃許可手續 從國家層面看，已出臺相關政策鼓勵利用公園綠地投資運營場地。2014年10月國務院出臺的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》[7](以下簡稱《意見》)中，明確提出充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場所等建設群眾體育設施。易劍東等[8]提出，將公園綠地、住宅區綠地及體育健身活動場地進行整合，進一步發掘其本身的游憩、健身功能，讓綠地為群眾體育建設服務，提高綠地的綜合利用效率。由此可見，利用公園綠地等拓展群眾體育健身場地是大勢所趨，但在具體的實踐過程中，社會力量利用公園綠地投資運營的體育場地項目因受用地性質的制約，無法取得《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》。

　　以武漢市某社區足球運營機構為例進行分析說明[9]。公司租賃原規劃為景觀綠化用地建設臨時社區足球場地，投資1 200萬元進行土地平整和項目建設，建成后對外開放。然而，運營期間，當地城管部門以擅自更改綠化用地用途，在規劃預留綠地上修建臨時足球場地，且社區足球場未取得《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》等理由，實施“強行”拆除。該社區足球運營機構投資運營場地的“失敗”案例，反映了當前建設用地的權屬問題和用地規劃等相關方面的配套政策缺失問題，即無法辦理將綠地用作體育用地的合法手續或綠地臨時用作體育場地的相關許可手續。

　　1.2.2 利用廢舊廠房投資改建體育場地難以辦理項目許可手續 隨著我國體育產業的發展，將閑置工業空間(廢舊廠房)改建為體育空間方興未艾，民營企業通過租賃、收購等方式獲得閑置工業空間的使用權，將其改建為體育活動空間或體育服務空間的案例愈發普遍[10]。廢舊廠房屬于城市存量工業用地，改建體育場地具有天然優勢，將其打造成集辦公、文化藝術、休閑娛樂、體育為一體的小型城市綜合體，變廢為寶，不僅避免了“大拆大建”的開發模式，也實現了閑置工業建筑的再利用，符合可持續發展的要求。在改建過程中，體育場地用地性質與廢舊廠房原用地性質不相符，無法辦理建設項目許可證，須經相關單位辦理變更土地性質和土地權屬的法定手續，但其變更程序十分繁雜，涉及部門眾多。

　　以湖北省石首市西普體藝公司改造利用廢舊廠房為例進行分析說明。①西普體藝公司為解決工業用地建設體育場地的難題，與當地政府協商，政府以招商引資的名義引入該企業;②由政府先收儲該工業用地，調整用地規劃，將工業用地調整為商業用地中的康體用地，改變土地性質;③政府通過招拍掛程序掛牌出讓土地，由西普體藝公司摘牌，在繳納高額土地出讓金后獲得該地塊的國有土地使用權。

　　廢舊廠房改建為體育場地的政策雖原則上明確，但實際中缺乏可操作性。國土資源部辦公廳《產業用地政策實施工作指引》中指出，利用存量房產、土地資源發展國家支持產業、行業的，可享受在一定年限內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策，即不用變更工業廠房的用地性質。但在過渡期內，社會力量若擅自改建工業廠房同樣面臨一些問題，如改變外觀或內部結構，則難以通過消防驗收等，致使后期無法正常營業。

　　1.2.3 社會力量投資運營臨時體育場地規劃審批手續不明確 利用閑置土地投資運營臨時體育場地，可破解健身“去哪兒”的難題。臨時體育場地相較于傳統永久性建筑而言，具備搭建周期短、重復利用率高、拆遷搬遷便捷、受場地條件和季節限制較小等優點，如以氣膜館和裝配式建筑為代表的新型臨時體育場地備受青睞。但遺憾的是，利用閑置土地建設的新型體育場地，其建設項目規劃審批手續、建設要求、保障措施等尚不明確，處于政策空白階段，社會力量難以辦理規劃審批手續。

　　以廣州市某民營企業利用荔城街閑置用地投資開發建設的全民健身氣膜運動館為例分析說明。該企業向增城區發改局提出利用閑置土地建設氣膜館申請，并完成項目立項手續，區國土規劃局批復該項目為土地平整及修繕，無須辦理規劃審批手續。企業啟動項目后，當吹起氣膜頂棚時，區國土規劃局認為氣膜頂棚為建筑物，督促企業按照建筑物的建設流程辦理相關手續。據了解，氣膜結構頂棚是一種可完全收放、拆卸及移動的新型結構材料，不屬于永久性建筑物的范疇，無法按照固定建筑物取得相應的手續。區城管部門以該“構筑物”未辦理用地規劃許可手續，不能取得《建設工程規劃許可證》為由，認定該“構筑物”和鋼結構屬于違章建筑，且無法采取改正措施消除對規劃實施的影響，責令停工并停止供電，導致增城區全民健身氣膜館面臨限期拆除的困境。