關鍵詞：壓力逆傳導;權責匹配;吹哨報到;治理創新

　　摘 要：“吹哨報到”模式是基層一線治理主體借助組織外部力量向上級施壓，以重塑“條”“塊”權責關系，再造組織流程，推動治理重心下沉的結果。基于深圳市G區的個案分析，發現在“吹哨報到”模式中，權小責大的基層一線治理主體通過大數據平臺與擴大社會參與的方式將治理壓力逆向傳導給上級，倒逼上級黨委書記授權社區黨委書記發令上級政府職能部門，以“塊塊”吹哨驅動“條條”報到，推動資源整合與資源下沉，進而處置社區剩余公共事務。這有效地緩解了壓力型體制下治理負荷和治理資源之間的張力。

　　一、問題的提出

　　近年來，以“街道吹哨，部門報到”的城市基層社會治理創新實踐被廣泛應用于城市社會治理活動中。“吹哨報到”治理模式最早發軔于2016年北京市平谷區金海湖鎮的打擊非法偷盜專項整治工作。平谷區賦予金海鎮“吹哨權”，執法部門需要及時響應“哨聲”，從各自負責的領域入手，下沉到一線進行聯合執法。該模式后來被北京市作為一項城市治理改革創新機制，并在全市16個區開展試點，其簡約高效的運作機制與顯著成效迅速被推廣復制到全國各地，進而形成了一種新的城市基層社會治理模式，即黨建引領下的“吹哨報到”模式。“吹哨報到”模式針對基層治理中需要市區相關部門協同聯動的事項，由街道鄉鎮提出工作需求、發出集結號令(“吹哨”)，相關部門迅速響應，到基層一線解決實際問題(“報到”)，通過這種基層治理體制機制創新，實現了把更多資源服務管理放到社區，為居民提供精準化、精細化服務，切實把群眾大大小小的事辦好，依靠居民、依法有序組織居民參與社會治理，實現人人參與、人人盡力、人人共享的社會治理目標。

　　“吹哨報到”現象引起了學界較為廣泛的關注，并主要圍繞其運行機制與治理效果進行了諸多有益的討論。一方面，“吹哨報到”模式在不增加治理資源的情況下，最大限度地聚集了企業、公眾、社會組織等多方力量，從而構建了“黨領共治”的基層治理格局，[1]對于完善超大城市治理體系具有重要價值。[2]另一方面，“吹哨報到”模式通過自下而上地發現問題與界定問題來啟動治理流程，有效地化解了條塊之間的內在張力。[3]總體而言，“吹哨報到”模式因其簡約高效而備受推崇，在一定程度上彌補了科層體制的僵化與低效[3]，有效地破解了城市基層社會治理的“最后一公里”難題。

　　本文主要關注“吹哨報到”模式的發生邏輯，即為什么會出現“吹哨報到”治理模式?在已有的解釋中，人們更多地將原因歸結于傳統科層組織的結構性矛盾，即“條條”與“塊塊”之間的張力。由于基層社會治理中存在著嚴重的推諉扯皮和碎片化等問題，[5]致使基層社會的公共服務供給常常會出現“看得見的管不了，管得了的看不見”現象，而“吹哨報到”模式則有效地化解了一線基層治理主體權小責大的困境，其最為核心的內容是“條塊”資源整合與“條條”資源下沉。既有文獻認為治理體系中的上級黨組織將“吹哨”權下放給街道、鄉鎮、社區等一線基層治理主體，但保留了檢查考核權，即通過檢查考核的方式來推動資源整合與資源下沉。

　　然而上述解釋并沒有回答權力下放的內在動因，忽視了一線基層治理主體的能動性。事實上，資源整合與資源下沉并不是簡單地依靠行政命令或法定程序就能實現的;一線基層治理主體也并非完全處于被動狀態。相反，他們在面對壓力時，更多的是通過某種特定的方式與上級討價還價，以此倒逼資源整合與資源下沉，即一線治理主體借助外部力量逆向傳導治理壓力，以擴大權力實現權責對等的行動邏輯，而這正是本文所要探討的問題。本文在“吹哨報到”的運作邏輯基礎上，構建了權責匹配的分析框架，并通過對深圳市G區基層社會治理的實地調研和訪談，揭示了“吹哨報到”模式的發生邏輯，即將基層治理壓力逆向傳導給上級，進而倒逼上級下放權力，最終達成權力與責任的有效匹配。

　　二、權責匹配分析框架

　　權力和責任是科層組織部門與崗位設計的基本要素。如何實現權力與責任對等是科層組織高效運轉的核心所在。換言之，權、責、利三位一體在實際運行中的分離是導致責任目標制度失敗的根源。[6]在外部約束不足的情況下，如果權力大于責任將導致權力濫用，甚至以權謀私、貪污腐敗;反之則會誘發行動者的避責行為。避責行為的滋生和蔓延必然導致一線基層治理主體的退縮，進而消極地回應外部需求。[7]既有的研究發現，實現權責匹配一方面可以通過自上而下地授權來實現，另一方面也可以通過自下而上的倒逼機制來影響上級部門的行為。[8]這兩種途徑都發生于政府組織內部，且多通過上下級間的權力重組、同級部門間的責任分擔來實現。[9]政府間上下級間的權力結構在很大程度上決定了下級實際上并不能擁有太多的討價還價的空間。本文所討論的“吹哨報到”模式雖然也是一種倒逼機制的權責匹配，但卻突破了組織的邊界，即一線基層治理主體借助了外部力量來增強其向上要權的籌碼。

　　“吹哨報到”模式在本質上反映的是治理體系中的權責匹配問題。上級部門賦予一線基層治理主體“吹哨”權與一線基層治理主體自下而上地要求上級部門履行“報到”責任，實際上重構了組織內部上下級間的權力與責任。然而，在壓力型體制與屬地管理的約束下，一線基層治理主體實際上處于無限責任且不可退出的狀態。因此，實現責任與權力的匹配成為一線基層治理主體的理性選擇。在責任大于權力的情況下，實現權責對等的選擇通常有兩種。一是責任轉嫁。由其他主體代替自己承擔剩余責任。二是擴大自身權力。在當下中國的治理體系結構中，一線基層治理主體處于黨政科層制鏈條的末端，其所擁有的權力最小。因此，擴大權力只能來自上級的授權，而其擔負的責任則是法定的屬地責任，避責的唯一途徑是將責任轉嫁給上級。事實上，向上轉移責任幾乎沒有可能。因此，向上擴權，努力達成權責對等構成了一線基層治理主體行動的邏輯起點。從這個角度來看，“吹哨報到”模式的發生實際上是一個一線基層治理主體如何通過放大信號向上傳導治理壓力，以獲得權責對等的過程。

　　條塊關系是中國政府體制中基本的結構性關系。[10]在一個科層組織結構中，“條”主要是一級政府的直屬專業職能部門，而“塊”則是按照屬地管理的，具有包干性質的一級政府。在中國獨特的縱向政府間關系中，上級政府的“條”對下級政府對應的“塊”擁有指導權(官方文字表述雖為指導權，但實際上是領導權)。但在屬地管理的情況下，下級政府在某些領域或問題上并沒有相應的處置權，但卻要承擔屬地管理的全部責任。由此導致了屬地管理約束下的下級政府權小責大的局面。而上級政府及其職能部門則剛好相反。簡言之，“條”的權力大于“塊”的權力，而“塊”的責任是無限責任。條塊關系失衡導致的條塊矛盾是基層治理困境的重要原因。

　　“吹哨報到”模式重構了傳統科層組織結構，按照自下而上的邏輯，以“塊塊”“吹哨”驅動“條條”“報到”，實現了屬地管理權力與責任的有效匹配，進而推動職能部門資源整合和力量下沉。這一權責關系的重構實際上是上下級治理主體間討價還價的博弈過程。上下級治理主體間的討價還價談判是政府運作過程的重要組成部分，其談判方式主要有“正式談判”“非正式談判”和“準退出”。[11]但對一線基層治理主體而言，實際上是處于壓力型體制下不可退出的無限責任“硬”約束狀態。[12]因此，對于一線基層治理主體而言，主動“突圍”，以求權責對等就構成了其行動的理性選擇，而G區的“吹哨報到”則生動地呈現了這一自下而上的邏輯。本文分析框架如圖1所示。

　　三、G區“吹哨報到”模式的行動邏輯

　　(一)案例描述

　　G區位于廣東省深圳市西北部，占地面積150平方公里，戶籍人口10萬，實際管理人口150萬，覆蓋56個民族。近年來，隨著G區進入大開發大建設時期，各種社會矛盾頻發高發。在過去的10年里，5人以上集體上訪近2 000多宗，圍堵政府機關、拉橫幅、穿狀衣、舉牌子、堵路等現象屢屢發生。隨著科學城建設的推進，歷史問題的遺留，加上土地整備的推進，使得基層社會矛盾更加突出。2018年全區信訪量月8 000多宗，同比上升120%，群眾來訪量超過4 000多宗，同比增加40%。因此，急需破除傳統治理結構的多級管理與條塊分割的弊端，創新社會治理體制機制。

　　2019年，G區在區級、街道、社區和企業園區、住宅小區、建筑工地、醫院等人流密集場所，搭建了200多個群眾訴求服務大廳及全區群眾訴求服務智慧指揮平臺，致力于打造“500米群眾訴求服務圈”“500米公共法律服務圈”和“500米社會心理服務圈”，為轄區市民提供矛盾調解、法律服務、投訴建議、心理服務、幫扶救助等服務，以期一站式解決群眾訴求，一攬子提供群眾服務。群眾訴求服務大廳根據上報的各類訴求，經系統研判分為兩類：一類為社區層面處置的群眾訴求，一類為超出社區層面權限的群眾訴求。后者即為社區剩余公共事務，并由社區黨委啟動“吹哨報到”模式，發令G區政府職能部門響應處置。具體而言，G區區委書記授權社區黨委書記吹哨(協調權、督辦權、績效考核權)，社區黨委則把不同類別、不同等級的事項進行分類并“吹哨”區相關職能部門，明確各類事項區職能部門報到的時限、到場領導級別和人數，對不按要求落實的，進行通報并在績效考核中相應扣分，從而確保職能部門真正以群眾訴求為令、聞令而動，將群眾訴求大部分化解在基層社區。

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