摘 要：為規范我國特許經營項目的資格審查工作，認識目前資格審查存在的問題，通過介紹和分析發達國家和地區、發展中國家以及內地典型資格預審做法，對不同國家和地區特許經營項目資格預審的實踐進行了探討和評價，對國內外特許經營項目資格審查進行了比較分析。期望研究結論對于我國特許經營項目進行資格預審具有借鑒和指導意義。

　　關鍵詞：特許經營項目;資格預審;評審要素

　　潛在投資人投標資格審查是政府特許經營項目競爭性招標不可或缺的重要環節。各國或地區特許經營項目資格預審的實踐不盡相同，但大體上可分為兩類：一是以歐美、澳大利亞、香港等為代表的發達國家和地區，這些國家和地區各種經濟法律條件比較成熟，特許項目運作比較規范，政策透明度高，競爭有序，政府對項目投資方式管理也比較成熟，項目運作穩定;二是以泰國、印度、菲律賓、土耳其等為代表的發展中國家，這些國家BOT方式引入時間較短，國內有關法律、法規和配套條件需在實踐中不斷改進，項目實施尚不規范。中國作為發展中國家，自1984年開始實施基礎設施BOT方式以來，也進行了很多的實踐和摸索[1]。但不管是發達國家還是發展中國家，在評審要素選擇、權重設置以及評審方法方面都積累了很多經驗和教訓，值得去分析、總結和借鑒。

　　1評審要素的選擇

　　1.1發達國家和地區。發達國家和地區應用特許經營模式的時間長、范圍廣，積累的項目經驗很豐富。在評審要素選擇上的特點是，發達國家和地區一般采取靈活而又謹慎的態度，既要根據項目所在領域的不同進行評審要素的增減，又要避免選擇的要素增加項目資格審查的復雜性。例如，澳大利亞悉尼港灣隧道工程，由于對如何解決悉尼港灣的交通問題沒有預案，因此州政府增加“提出可以接受的解決方案”作為對私人企業的重要資格審查要素。最后，州政府確定“能夠提出可以接受的方案”、“進行全面的可行性研究”、“融資能力”作為主要的評審要素和中標要求[1]。選擇的要素不多，但切合工程實際情況，有利于項目順利實施。概括地說，發達國家和地區選擇評審要素能夠根據項目特點進行調整，主要包括私營企業對政府目標的滿足程度、財務能力、風險安排、私營企業要求政府支持的程度、項目實施戰略和時間安排等。

　　1.2發展中國家和地區。相對發達國家和地區，發展中國家運用特許經營模式時間較晚，項目投資管理也不規范，不同的項目選擇的評審要素差異較大。這主要是因為政府經驗不足，本國與經濟相關的立法不完善，市場的秩序和效率較差。在一些實施比較成功的特許項目中，政府要接受咨詢公司建議，借鑒發達國家通行做法來選擇評審要素，其主要目的就是彌補政府在管理和經驗上缺陷。盡管不同發展中國家項目實踐時選擇的評審要素千差萬別，但至少有以下相同點：一是對項目風險方案的審查不夠重視，導致政府要承擔較大風險;二是基本上都把“財務能力”作為重要的考察要素，這主要是因為發展中國家將特許經營當成一種吸引外資的方式。但也有例外，如馬來西亞南北高速公路項目，該項目是發展中國家運用BOT模式的成功案例之一，除了要求投資人有類似項目經驗以及相應的技術和管理能力外，政府工程部還把利用本國私人資金的能力作為重要的資格審查要素。

　　1.3中國。為借鑒國際上開展特許經營項目的經驗，我國曾多次組織有關人員對印度、泰國、菲律賓、香港、澳大利亞等國家和地區的BOT項目政策導向、操作方式、管理辦法、經驗教訓等問題進行考察研究。這對我國特許經營項目進行合理的評審要素選擇有促進作用，但作為發展中國家，我國不可能避免的出現一些其它發展中國家問題。主要是一些地方政府缺少開展特許經營項目的經驗，對國外經驗盲目照搬，不能根據工程實際情況進行評審要素的取舍，特別是資格審查偏重財務能力、技術和管理能力，而忽視對投標申請人進行信譽和抗風險能力的考察。所以，在我國未來的特許經營項目招標中，政府應充分發揮咨詢公司在信息、專業、管理、經驗上的優勢，根據項目靈活變通。

　　我國開展比較成功的一些項目多是依據國際慣例，聘請融資顧問、法律顧問和技術顧問對評審要素的選擇提供咨詢服務。例如北京市第十水廠A廠特許經營招標中，北京市政府按照國際慣例聘請大岳咨詢有限公司，選取投資或經營類似項目經驗、技術和管理能力、財務實力以及符合國家資質管理一般規定等作為資格預審評審要素，避免了審查漏洞。

　　2評審要素權重的設置

　　2.1發達國家和地區。發達國家和地區采用特許經營模式不僅僅考慮減輕政府財政負擔，更重視發揮私營部門在基礎設施建設和經營方面的優勢，提高公共基礎設施的經營和使用效率。另外，從項目的資金籌措方式來看，發達國家和地區進行特許經營項目一般首先注重國內私人資金包括私人商業銀行機構的投入，與通過國外商業銀行或國際金融組織進行融資并重。因此，發達國家和地區在資格評審時對投資人在基礎設施建設和經營方面的成功經驗等要素賦予更多的權重，而財務方面則賦予國內私人資金以及通過國外商業銀行或國際金融組織進行融資等要素更大的權重。這是發達國家和地區權重設置最顯著的特點。

　　當項目面臨較大風險時，風險分配方案也會被賦予較大權重。這主要是因為發達國家各種經濟法律條件比較成熟，項目運作比較規范，政策透明度高，競爭有序，這就為項目的成功打下了社會基礎。為此，政府必然要盡量減少對風險的擔保，特別是對于大型項目面臨各種類型的風險，此時風險分配方案最大程度利好于政府的投資人最有優勢通過資格審查和獲取特許經營權。例如英法海底隧道項目，在分配方案中，英法兩國政府不提供任何外匯風險擔保、通貨膨脹風險擔保，而只是提供“無二次設施”擔保和給予項目公司商務自主權等，歐洲隧道公司要承擔海峽隧道的全部建設風險。

　　2.2發展中國家和地區

　　發展中國家進行特許經營項目基本上依靠外資的投入與發達國家在評審要素權重設置上有顯著的差異。

　　由于國內建設資金短缺，發展中國家把特許經營作為一種吸引外資的方式，以解決基礎設施建設嚴重滯后和資金匱乏的矛盾，所以在資格預審階段，政府非常重視投標者的財務和融資能力(特別是有效利用外資)，賦予財務和融資能力較大權重。有時為了增加項目吸引力，達到吸引外資的目的，政府甚至不惜向投資者做出大量承諾。但是，這種對風險的大包大攬會給以后項目實施遺留很多問題，反而影響項目的順利實施。發展中國家實施的一些成功項目中，如印度尼西亞收費公路投資項目和馬來西亞南北高速公路是項目權重設置比較成功的典型。

　　2.3中國。我國特許經營項目招標中對投標人投標資格要素權重的設置主要有三個特征：(1)中國作為發展中國家，同樣面臨基礎設施建設滯后和資金匱乏的矛盾，所以權重設置上側重投標人的融資能力，特別是外資項目利用外資的能力;(2)一些試點項目借鑒發達國家和國際通行做法，發揮咨詢公司在項目管理上的優勢，根據項目實際情況設置其它評審要素的權重，項目實施較為成功;(3)由于經驗不足，對工程實際情況和投標人情況了解不夠，很多項目對評審要素的權重設置不合理，使資格審查的效果大打折扣。例如，成都自來水六廠B廠作為BOT試點項目，在權重設置上就存在不足。項目整個招標過程是依照國際慣例規范化進行，項目評標委員會選擇申請人的最低資格要求、財務能力、技術管理能力和業績等方面作為資格評審要素，但對聯營體成員公司信譽和抗風險能力的考察不足，后來中標人借故推遲簽訂特許協議，導致工期拖延，這就說明本次資格預審對信譽和抗風險能力賦予的權重過低。

　　3評審方法的確定

　　3.1發達國家和地區。特許經營項目的評審方法有很多，如“資格人—1”方法、超文本決定方法、模糊評判法以及日本的承包商資格的評審系統等。但發達國家和地區在進行評審時并不拘泥于這些方法，而是采用靈活而又審慎的方式。因為項目實際情況是千差萬別的，有些項目投資規模巨大，建設工期長，而且風險是一般公司難以承受的;有些項目政府發起時可能連最起碼的方案都沒有;而有些項目本身就是由私人企業發出意向并向政府提出建議。發達國家和地區很多項目都是這些類型的，這時采用傳統的評審方法未必合理。因此，如果工程需要，評審方法會靈活變通，而且不排除通過談判方式。

　　以悉尼港灣海底隧道為例，政府發起該項目時對如何解決悉尼港灣的交通問題并沒有預案，因此政府以向私人企業發出建議邀請的方式進行公開招標。澳大利亞最大的私人建設公司GRANSFIELD和日本的大型建設公司KU-MAGAI聯合提出了建設海底隧道的建議。由于海底隧道工程規模大，技術復雜，需要項目公司有很強的融資能力，而且事先沒有工程方案，能夠完成這樣工程的企業很少，所以政府并沒有采用傳統的資格審查辦法，而是以能夠提出可以接受的方案、進行全面的可行性研究的大型公司為中標要求，資格審查和評標工作同時完成。

　　3.2發展中國家和地區。發展中國家和地區的評審方法大多參考國際慣例，并結合本國情況進行。一些項目規模比較大，能夠勝任工程任務的投資人很少，所以常要借鑒發達國家通行做法，采用靈活而又審慎的方式，例如馬來西亞南北高速公路項目并沒有明顯的資格預審階段，而是把該項工作和評標合并，進行復雜而漫長的談判。菲律賓在發展中國家中有一定的特殊性，國內有專門的BOT投資的立法，還成立了國家BOT投資咨詢中心，聘請咨詢單位進行綜合評審也就成為該國特許經營項目招標的特色。

　　3.3中國。我國進行資格評審既參考國際做法，也借鑒發展中國家的經驗和教訓，并接受國內相關立法的調整。目前，應用較多的確定合格投標人的評審方法有強制性資格條件評審法和綜合評分法兩種。前者是招標人對潛在投標人的施工經驗、財務能力、施工能力、管理能力和履約信譽等資格條件，制定強制性的量化標準，只有全部滿足強制性資格條件的潛在投標人才可通過資格審查，評審結論分“通過”和“未通過”兩種。后者相對而言，由于引入權值的概念，評標結果更具科學性，而且有利于發揮評標專家的作用，可以有效防止超低價的不正當競爭，具有更科學、更量化的優點。招標單位可以按照投標申請人得分高低排列名次，然后再用綜合評價技術評分，減少主觀因素的評判。

　　4對我國特許經營項目招標資格審查的建議

　　通過對比分析可知，目前我國運用特許經營模式的法律環境和投資環境不健全，市場的秩序與效率都比不上發達國家，這直接影響了資格預審環節的做法和管理。國家和各級地方政府應當要充分認識資格預審的重要性，為了能盡快將特許經營項目管理跟國際接軌，提高我國特許經營項目的成功率，建議(1)在特許經營項目招標前研究選擇招標的評審要素，應能夠根據項目特點借鑒發達國家通行做法進行變通和調整。(2)評審方法應根據國家和地方實際需要及項目的實際情況而定。如果項目需要，聘請咨詢單位也可通過談判方式進行資格審查，或者資格審查與評標同時完成，多借鑒發達國家做法，使資格評審方法具有一定的靈活性。

　　另外，除了我們要不斷改進現有資格預審環節，借鑒國際通用的特許經營項目資格審查的專門管理制度和規范的操作程序，發揮資格預審事前控制作用外，還要盡快建立一定的符合國際慣例的投資環境，特別應當有專門的BOT法律法規體系，組織建立從事BOT的專業咨詢機構，培養相應的專業人才，不斷擴充和健全特許經營項目招投標市場隊伍，以保證特許工程項目招標順利進行。

　　參考文獻：

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　　【基金項目】 福建省科技廳科技計劃項目，項目編號：2008F3072