摘要: 隨著農(nóng)村工業(yè)化，城市化的速度推進(jìn)和農(nóng)村勞力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益突出，閑散土地大量浪費(fèi)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活水平帶來了巨大的影響。本文分析了山東桓臺(tái)縣馬橋鎮(zhèn)運(yùn)用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的政策，破解保護(hù)耕地與保護(hù)發(fā)展矛盾及問題的模式和途徑，探討了土地綜合整治對(duì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)土地集約利用，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的推動(dòng)作用，提出了持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地整治，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改變農(nóng)民生活的對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞: 土地綜合整治;增減掛鉤; 空心村; 新農(nóng)村建設(shè)

　　1問題的提出

　　山東桓臺(tái)縣馬橋鎮(zhèn)位于桓臺(tái)縣西北部，總面積45平方公里，2009年全鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值73億元，上交稅金8.5億元，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入2.35億元，農(nóng)民人均純收入10216元，是山東淄博市納稅第一鎮(zhèn)，山東省首批中心鎮(zhèn)、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，全國(guó)文明鎮(zhèn)和全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)。20世紀(jì)90年代以來，馬橋鎮(zhèn)經(jīng)歷20年的積累發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，但是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，近年來農(nóng)村“空心村”的問題日益突出，嚴(yán)重阻礙了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并影響到農(nóng)民生活質(zhì)量。

　　所謂“空心村”是指農(nóng)村住宅的空間布局以及村內(nèi)不同年齡層次的居民的空間布局發(fā)生了很大的變化。村莊外圍涌現(xiàn)了大量得新樓房，而村內(nèi)基本上式樣陳舊，甚至是閑置的舊房。從年齡結(jié)構(gòu)布局上來看，村外大部分是青壯年居民，村內(nèi)則是老弱婦孺。并且由于是城鄉(xiāng)二元體制，馬橋鎮(zhèn)人多地少，耕地后備資源匱乏，建設(shè)用地供需矛盾比較突出。

　　2006年以來，在國(guó)土資源部和省市國(guó)土資源部的大力支持幫助下，馬橋鎮(zhèn)政府堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，針對(duì)村莊空心化現(xiàn)象和農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費(fèi)問題，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策作為推進(jìn)空心村整治與新農(nóng)村建設(shè)的重要平臺(tái)，重點(diǎn)依托工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)，積極探索基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的資源整合與創(chuàng)新發(fā)展之路。通過大力實(shí)施舊村改造，合村并點(diǎn)和農(nóng)村土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)了土地資源的集中布局和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)，集約節(jié)約了大量的閑置土地，增加了農(nóng)民土地資產(chǎn)收益，提高了農(nóng)民生產(chǎn)生活水平。該鎮(zhèn)土地整治與新農(nóng)村建設(shè)的做法被學(xué)術(shù)界譽(yù)為“馬橋模式”。

　　2馬橋鎮(zhèn)土地整治內(nèi)涵與模式

　　為有效組織農(nóng)村土地整治和中心村(社區(qū))建設(shè)，桓臺(tái)縣委、縣政府適時(shí)建立了“政府引導(dǎo)，國(guó)土搭臺(tái)，部門聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)”的工作機(jī)制，把實(shí)施城鄉(xiāng)增減掛鉤，加快舊村改造，推進(jìn)土地綜合整治作為新形勢(shì)下落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障和改善民生，破解土地制約瓶頸，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措納入政府重要議事日程。重視加強(qiáng)農(nóng)村土地利用問題調(diào)查研究、建設(shè)規(guī)劃、政策創(chuàng)新，著力探索盤活農(nóng)村土地資源，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用的有效措施和途徑。特別是針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)錢從哪里來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地從哪里出，農(nóng)民轉(zhuǎn)移人往哪里去這三個(gè)難題，圍繞實(shí)現(xiàn)馬橋鎮(zhèn)保障發(fā)展，保護(hù)耕地，集約用地，改善民生的科學(xué)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了一些有益的探索。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民點(diǎn)統(tǒng)籌歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和城鄉(xiāng)布局優(yōu)化調(diào)整的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)合村并點(diǎn)，盤活閑置土地，拓展發(fā)展空間。

　　2.1深入村鎮(zhèn)調(diào)查研究

　　桓臺(tái)縣國(guó)土資源局組織專題調(diào)研隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)人親自帶隊(duì)，利用4個(gè)月的時(shí)間走村入戶，座談走訪。入戶調(diào)查1340戶，填寫表格1856份，召開座談會(huì)28次，摸清了全縣農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀，了解了廣大基層干部和群眾對(duì)舊村改造的愿望和要求，掌握了農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力，為村莊規(guī)劃布局，合理分區(qū)奠定了基礎(chǔ)。

　　2.2科學(xué)制定用地標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模

　　通過調(diào)查論證確定了“一戶一宅”的用地標(biāo)準(zhǔn)。建筑容積率控制在1.0以上，人均住房面積不高于40平方米，人均公共建筑面積不高于10平方米，以此作為村莊整治、舊村改造、新村建設(shè)用地的約束性指標(biāo)，規(guī)劃先行、嚴(yán)格執(zhí)行、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，切實(shí)做到了節(jié)約集約用地。

　　依據(jù)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期人口、建筑容積率、現(xiàn)狀集約利用程度等指標(biāo)，綜合確定合村并點(diǎn)與中心村(社區(qū))建設(shè)的安置用地規(guī)模, 規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)60個(gè)。

　　2.3 村莊布局優(yōu)化模式

　　為引導(dǎo)農(nóng)民向縣城、城鎮(zhèn)、中心村或農(nóng)民新型社區(qū)集中居住，主要形成了三種優(yōu)化模式：1)村并村。對(duì)10個(gè)城市中村以及縣城周邊的18個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，就近融入縣城，實(shí)施整建開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村變社區(qū);2)村并鎮(zhèn)。對(duì)7個(gè)城鎮(zhèn)駐地周圍的147個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)向小城鎮(zhèn)駐地集中，融入小城鎮(zhèn)建設(shè);3)村并存。對(duì)160個(gè)邊遠(yuǎn)農(nóng)村居民點(diǎn)，按照小村并大村、弱村并強(qiáng)村、窮村并富村、相鄰村向區(qū)位好、交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善的村集中原則，通過多村合一、就近合并或原村新建改造提升等方式集中整合為41個(gè)中心村或農(nóng)民新型社區(qū)。

　　3馬橋鎮(zhèn)土地整治作用與效益

　　3.1 村莊整治盤活了土地資源

　　全鎮(zhèn)27個(gè)村莊散落在45平方公里土地上，村莊規(guī)模偏小，布局分散，人均住宅用地偏高，個(gè)別村高達(dá)190平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

　　舊村改造后的馬橋鎮(zhèn)，將27個(gè)村莊集中規(guī)劃建設(shè)為金誠(chéng)，北營(yíng)，五莊，和智能更新四個(gè)組團(tuán)居民區(qū)，搭建起了現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)框架。規(guī)劃實(shí)施后，農(nóng)民居民點(diǎn)用地將從原來的8560畝，減少到3842畝，復(fù)耕土地4718畝。

　　3.2 土地整治促進(jìn)農(nóng)民增收

　　馬橋鎮(zhèn)已建成住宅樓259幢，總建筑面積90萬(wàn)平方米，全鎮(zhèn)8000余戶農(nóng)民遷入新居，占總戶數(shù)的8%，已復(fù)墾土地2800畝，現(xiàn)在縣政府提前撥款2億元作為馬橋鎮(zhèn)舊村改造騰空土地獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)付資金，大大加快了舊村拆遷進(jìn)度。

　　舊村改造完成后，農(nóng)民改善了生活環(huán)境，建立社區(qū)服務(wù)中心，文化健身廣場(chǎng)，百貨超市一應(yīng)俱全。整潔的村容，完善的配備設(shè)施，美麗的居住環(huán)境，看不出城鄉(xiāng)的差別。經(jīng)過復(fù)墾，增加了耕地面積，獲得了復(fù)墾土地收益，增加了集體收入。

　　3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌助推新農(nóng)村建設(shè)

　　在馬橋鎮(zhèn)模式的示范帶動(dòng)下，政府規(guī)劃統(tǒng)籌，以縣城為中心，中心鎮(zhèn)為次中心，帶動(dòng)輻射農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的大格局已初步形成，舊村改造在桓臺(tái)縣彰顯出蓬勃生機(jī)。農(nóng)村建設(shè)布局由自然形態(tài)向規(guī)劃型態(tài)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地利用有閑置低效向集約高效轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)分割分治的二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體互補(bǔ)互動(dòng)那個(gè)轉(zhuǎn)變。農(nóng)民從原有的一戶一院到公寓式住房，從平房發(fā)展到樓房，從單一建筑發(fā)展成成片小區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民住宅拔地而起，改善了民生，節(jié)約了土地，保障了發(fā)展。真正實(shí)現(xiàn)了“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。

　　4 持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地整治的建議對(duì)策

　　4.1尊重民意

　　在新村建設(shè)和舊村整治工作中，應(yīng)始終堅(jiān)持民生為重，把尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在第一位。堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)、不急推冒進(jìn)，不強(qiáng)迫命令，把村組是否支持，群眾是否滿意、受惠和擁護(hù)，作為衡量土地整治工作的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度，確保程序嚴(yán)密、公開、公平，做到整治前后農(nóng)民同意、整治中農(nóng)民愿意、整治后農(nóng)民滿意。

　　4.2規(guī)范運(yùn)作

　　首先看是否符合相關(guān)規(guī)劃和集約用地標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施村莊整治與新農(nóng)村建設(shè)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，必須符合“一戶一宅”和集約用地標(biāo)準(zhǔn)。其次，看是否制定和落實(shí)拆遷補(bǔ)償方案。補(bǔ)償要一把尺子、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，做到公正、公平、公開，切實(shí)維護(hù)群眾利益。再次，要看是否履行批后建的程序。要求新村建設(shè)、舊村整治方案要經(jīng)鎮(zhèn)政府初審統(tǒng)一，逐級(jí)上報(bào)審批，對(duì)整治進(jìn)程進(jìn)行及時(shí)檢查和驗(yàn)收。

　　4.3 有序推進(jìn)

　　按照先易后難，分布實(shí)施，有序推進(jìn)的原則，應(yīng)以村兩委班子堅(jiān)強(qiáng)有力，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、舊村改造積極性高、容易拆除、易于復(fù)墾、集中連片的村莊土地整治為主要對(duì)象，以土地整治潛力較大、實(shí)施條件較好的村莊改造為重點(diǎn)對(duì)象，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)限制，在城鄉(xiāng)之間形成“一拆一建”，保障拆舊整理與新建項(xiàng)目落地的良性互動(dòng)，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。在實(shí)施整治復(fù)墾的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)耕地和基本農(nóng)田小塊變大塊，零星變整片，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少，耕地質(zhì)量不降低的農(nóng)村土地綜合整治目標(biāo)。

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