摘要: 隨著農村工業化，城市化的速度推進和農村勞力的轉移，農村空心化現象日益突出，閑散土地大量浪費，對農村經濟和農民生活水平帶來了巨大的影響。本文分析了山東桓臺縣馬橋鎮運用城鄉用地增減掛鉤的政策，破解保護耕地與保護發展矛盾及問題的模式和途徑，探討了土地綜合整治對推進新農村建設、促進土地集約利用，以及統籌城鄉協調的推動作用，提出了持續推進農村土地整治，促進農村經濟發展和改變農民生活的對策建議。

　　關鍵詞: 土地綜合整治;增減掛鉤; 空心村; 新農村建設

　　1問題的提出

　　山東桓臺縣馬橋鎮位于桓臺縣西北部，總面積45平方公里，2009年全鎮地區生產總值73億元，上交稅金8.5億元，實現地方財政收入2.35億元，農民人均純收入10216元，是山東淄博市納稅第一鎮，山東省首批中心鎮、工業強鎮，全國文明鎮和全國重點鎮。20世紀90年代以來，馬橋鎮經歷20年的積累發展，經濟增長迅速，但是隨著經濟快速發展，近年來農村“空心村”的問題日益突出，嚴重阻礙了鎮域經濟發展，并影響到農民生活質量。

　　所謂“空心村”是指農村住宅的空間布局以及村內不同年齡層次的居民的空間布局發生了很大的變化。村莊外圍涌現了大量得新樓房，而村內基本上式樣陳舊，甚至是閑置的舊房。從年齡結構布局上來看，村外大部分是青壯年居民，村內則是老弱婦孺。并且由于是城鄉二元體制，馬橋鎮人多地少，耕地后備資源匱乏，建設用地供需矛盾比較突出。

　　2006年以來，在國土資源部和省市國土資源部的大力支持幫助下，馬橋鎮政府堅持以科學發展觀統領全局，針對村莊空心化現象和農村建設用地閑置浪費問題，將城鄉建設用地增減掛鉤政策作為推進空心村整治與新農村建設的重要平臺，重點依托工業強鎮的優勢，積極探索基于城鄉建設用地增減掛鉤政策的資源整合與創新發展之路。通過大力實施舊村改造，合村并點和農村土地綜合整治，實現了土地資源的集中布局和規模經營，推進了農村經濟發展和城鎮建設，集約節約了大量的閑置土地，增加了農民土地資產收益，提高了農民生產生活水平。該鎮土地整治與新農村建設的做法被學術界譽為“馬橋模式”。

　　2馬橋鎮土地整治內涵與模式

　　為有效組織農村土地整治和中心村(社區)建設，桓臺縣委、縣政府適時建立了“政府引導，國土搭臺，部門聯動，統籌規劃，整體推進”的工作機制，把實施城鄉增減掛鉤，加快舊村改造，推進土地綜合整治作為新形勢下落實科學發展觀，保障和改善民生，破解土地制約瓶頸，統籌城鄉一體化發展的重要舉措納入政府重要議事日程。重視加強農村土地利用問題調查研究、建設規劃、政策創新，著力探索盤活農村土地資源，統籌優化城鄉土地利用的有效措施和途徑。特別是針對新農村建設錢從哪里來，經濟發展地從哪里出，農民轉移人往哪里去這三個難題，圍繞實現馬橋鎮保障發展，保護耕地，集約用地，改善民生的科學發展目標進行了一些有益的探索。實現了農村居民點統籌歸并、基礎設施配套、農田綜合整治和城鄉布局優化調整的有機結合，促進合村并點，盤活閑置土地，拓展發展空間。

　　2.1深入村鎮調查研究

　　桓臺縣國土資源局組織專題調研隊伍，主要負責人親自帶隊，利用4個月的時間走村入戶，座談走訪。入戶調查1340戶，填寫表格1856份，召開座談會28次，摸清了全縣農村居民點現狀，了解了廣大基層干部和群眾對舊村改造的愿望和要求，掌握了農村居民點整理的潛力，為村莊規劃布局，合理分區奠定了基礎。

　　2.2科學制定用地標準與規模

　　通過調查論證確定了“一戶一宅”的用地標準。建筑容積率控制在1.0以上，人均住房面積不高于40平方米，人均公共建筑面積不高于10平方米，以此作為村莊整治、舊村改造、新村建設用地的約束性指標，規劃先行、嚴格執行、動態監管，切實做到了節約集約用地。

　　依據人均建設用地標準、規劃期人口、建筑容積率、現狀集約利用程度等指標，綜合確定合村并點與中心村(社區)建設的安置用地規模, 規劃項目區60個。

　　2.3 村莊布局優化模式

　　為引導農民向縣城、城鎮、中心村或農民新型社區集中居住，主要形成了三種優化模式：1)村并村。對10個城市中村以及縣城周邊的18個農村居民點，就近融入縣城，實施整建開發，實現農村變社區;2)村并鎮。對7個城鎮駐地周圍的147個農村居民點向小城鎮駐地集中，融入小城鎮建設;3)村并存。對160個邊遠農村居民點，按照小村并大村、弱村并強村、窮村并富村、相鄰村向區位好、交通便利、基礎設施配套完善的村集中原則，通過多村合一、就近合并或原村新建改造提升等方式集中整合為41個中心村或農民新型社區。

　　3馬橋鎮土地整治作用與效益

　　3.1 村莊整治盤活了土地資源

　　全鎮27個村莊散落在45平方公里土地上，村莊規模偏小，布局分散，人均住宅用地偏高，個別村高達190平方米，遠遠超過國家標準。

　　舊村改造后的馬橋鎮，將27個村莊集中規劃建設為金誠，北營，五莊，和智能更新四個組團居民區，搭建起了現代化新型城鎮框架。規劃實施后，農民居民點用地將從原來的8560畝，減少到3842畝，復耕土地4718畝。

　　3.2 土地整治促進農民增收

　　馬橋鎮已建成住宅樓259幢，總建筑面積90萬平方米，全鎮8000余戶農民遷入新居，占總戶數的8%，已復墾土地2800畝，現在縣政府提前撥款2億元作為馬橋鎮舊村改造騰空土地獎勵預付資金，大大加快了舊村拆遷進度。

　　舊村改造完成后，農民改善了生活環境，建立社區服務中心，文化健身廣場，百貨超市一應俱全。整潔的村容，完善的配備設施，美麗的居住環境，看不出城鄉的差別。經過復墾，增加了耕地面積，獲得了復墾土地收益，增加了集體收入。

　　3.3 城鄉統籌助推新農村建設

　　在馬橋鎮模式的示范帶動下，政府規劃統籌，以縣城為中心，中心鎮為次中心，帶動輻射農村社區發展的大格局已初步形成，舊村改造在桓臺縣彰顯出蓬勃生機。農村建設布局由自然形態向規劃型態轉變，農村土地利用有閑置低效向集約高效轉變，城鄉分割分治的二元結構向城鄉一體互補互動那個轉變。農民從原有的一戶一院到公寓式住房，從平房發展到樓房，從單一建筑發展成成片小區，高標準的農民住宅拔地而起，改善了民生，節約了土地，保障了發展。真正實現了“耕地占補平衡有良方，土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障，城鄉統籌發展有希望”。

　　4 持續推進農村土地整治的建議對策

　　4.1尊重民意

　　在新村建設和舊村整治工作中，應始終堅持民生為重，把尊重農民意愿，維護農民權益放在第一位。堅持因地制宜、循序漸進、不急推冒進，不強迫命令，把村組是否支持，群眾是否滿意、受惠和擁護，作為衡量土地整治工作的重要標準和尺度，確保程序嚴密、公開、公平，做到整治前后農民同意、整治中農民愿意、整治后農民滿意。

　　4.2規范運作

　　首先看是否符合相關規劃和集約用地標準。實施村莊整治與新農村建設必須符合土地利用總體規劃、城鎮建設總體規劃，必須符合“一戶一宅”和集約用地標準。其次，看是否制定和落實拆遷補償方案。補償要一把尺子、一個標準，做到公正、公平、公開，切實維護群眾利益。再次，要看是否履行批后建的程序。要求新村建設、舊村整治方案要經鎮政府初審統一，逐級上報審批，對整治進程進行及時檢查和驗收。

　　4.3 有序推進

　　按照先易后難，分布實施，有序推進的原則，應以村兩委班子堅強有力，經濟基礎好、舊村改造積極性高、容易拆除、易于復墾、集中連片的村莊土地整治為主要對象，以土地整治潛力較大、實施條件較好的村莊改造為重點對象，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤政策，打破城鄉土地二元結構限制，在城鄉之間形成“一拆一建”，保障拆舊整理與新建項目落地的良性互動，優化城鄉用地結構和布局。在實施整治復墾的基礎上，進一步促進耕地和基本農田小塊變大塊，零星變整片，最終實現建設用地總量不增加，耕地和基本農田數量不減少，耕地質量不降低的農村土地綜合整治目標。

　　參考文獻：

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