一、土地制度改革的思考

　　土地問題的關(guān)鍵在于我國(guó)的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國(guó)土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個(gè)極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)行土地的國(guó)家所有，然后再由國(guó)家根據(jù)社會(huì)收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。

　　在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動(dòng)人口頻繁流動(dòng)的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋谵r(nóng)村的勞動(dòng)人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計(jì)，總有一天會(huì)出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。

　　二、我國(guó)目前農(nóng)村土地制度改革的思路和理由

　　農(nóng)村土地的國(guó)有化應(yīng)當(dāng)是我們未來改革的方向。其實(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，“民享”比“民有”更加重要，在土地國(guó)有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：

　　1、要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國(guó)家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。

　　2、要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動(dòng)態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。

　　3、在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國(guó)家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關(guān)系。

　　4、在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會(huì)保障制度。

　　5、在改變土地所有制關(guān)系之后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

　　在過去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來，從上個(gè)世紀(jì)的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無法應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴(yán)重變形，導(dǎo)致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對(duì)貧困的境地。

　　從目前的情況來看，全面改革土地承包關(guān)系條件尚不具備，政府部門應(yīng)當(dāng)在土地宏觀調(diào)控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過修改憲法和法律將農(nóng)村的集體所有制土地逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有制土地，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)土地資源頒布狀況，分別實(shí)行土地轉(zhuǎn)移、出租、承包和其他的經(jīng)營(yíng)方式，并通過合同的形式明確土地的用途。對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的要進(jìn)行合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，對(duì)那些不愿意進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，要通過建立土地轉(zhuǎn)移和流轉(zhuǎn)機(jī)制以及生活保障制度，保證他們基本權(quán)利。

　　三、征收程序的完善

　　1、完善土地征收程序的相應(yīng)法律法規(guī)或規(guī)章。我們國(guó)家也可以考慮制定專門的土地征收法律或行政法規(guī)，或者在現(xiàn)行的《土地管理法》中增加土地征收的章節(jié)，或者制定相應(yīng)的規(guī)章。

　　2、明確規(guī)定申請(qǐng)、調(diào)查與認(rèn)定程序，界定征收適用的范圍。尤其是在土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告或個(gè)別通知被征收者，以保證土地征收程序的公開性和透明度。

　　3、完善土地征收的補(bǔ)償程序。在土地征收補(bǔ)償程序中，我們需要做的是首先要規(guī)定土地資產(chǎn)的調(diào)查與認(rèn)定程序。對(duì)于土地價(jià)值的認(rèn)定，政府土地管理部門要委托專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。同時(shí)要完善協(xié)商機(jī)制，聽取意見、審查或調(diào)查、協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

　　4、完善土地征收的申訴程序，應(yīng)將司法審查引入土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)端解決機(jī)制。無可置異，在我國(guó)土地征收是經(jīng)常現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)不能直接和人民群眾經(jīng)常發(fā)生土地征收的沖突。我國(guó)憲法里已經(jīng)加進(jìn)依法治國(guó)。牽涉人民群眾切身利益的，應(yīng)該引導(dǎo)他們?nèi)シㄔ海姓块T是相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的，人民群眾是相對(duì)弱勢(shì)的，會(huì)造成不公平協(xié)商的情況。所以,應(yīng)當(dāng)走司法程序解決，司法機(jī)關(guān)是專門解決這些矛盾的地方。

　　四、提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

　　我國(guó)是一個(gè)法制國(guó)家，在涉及到征收公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的時(shí)候，必須賦予其充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，因此必須提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度，以減少或消除征收與被征收者之間的矛盾，也在一定的程度上防止權(quán)利的濫用。舉行聽證會(huì)，傾聽大眾的心聲及解釋為何要這樣做，這不僅是民主的一種體現(xiàn)，更在消除政府與群眾之間的誤解起到了積極的作用，為政策的科學(xué)性及可行性提供依據(jù)。所以，完善我國(guó)征地的聽證制度，在當(dāng)前顯得迫切而必要，政府可以通過聽證會(huì)公布相關(guān)的政策依據(jù),解釋相關(guān)補(bǔ)償制度，村民可以提出對(duì)項(xiàng)目的疑問和建議，通過這樣的互動(dòng)，在一定程度上消除征地的矛盾，為決策的合理性提供實(shí)在的依據(jù)。

　　五、土地征收補(bǔ)償問題的完善

　　為確保被征收者可以獲得合理的補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采用公平的補(bǔ)償方式，由征收雙方以平等主體的方式對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附屬物補(bǔ)償費(fèi)、勞力安置費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)益，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益，不僅包括土地的價(jià)格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶Ｔ俅危鞔_土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對(duì)出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會(huì)保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對(duì)于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的喪失。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價(jià)值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。

　　六、提高對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償和優(yōu)惠政策，并實(shí)行監(jiān)督機(jī)制

　　在我國(guó)，土地征收不僅征收了土地的所有權(quán)，還連帶地征收了附著于土地之上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。前文已經(jīng)分析到，由于我國(guó)集體土地所有權(quán)的先天缺陷，土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際上掌握在少數(shù)管理者手中，如何合理使用，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，是保障農(nóng)民利益的有效手段，政府對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)給予一定的優(yōu)惠政策，以最大限度的發(fā)揮其真正的作用，同時(shí)相關(guān)審計(jì)部門應(yīng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的合理使用進(jìn)行跟蹤，是否真正用到為農(nóng)民辦實(shí)事上，只有這樣才能真正做到社會(huì)的和諧。

　　七、總結(jié)

　　隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)土地的需求不斷擴(kuò)大，在城市現(xiàn)有土地存量不足的情況下，農(nóng)村土地日益成為新增用地的主要對(duì)象。由于對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的限制，征收農(nóng)村土地成為擴(kuò)大土地規(guī)模的主要途徑。通過分析我國(guó)集體土地征收中存在的問題，可以明確我們完善法律制度的方向，借鑒和吸收國(guó)外土地征收制度中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以規(guī)范集體土地向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變，保護(hù)集體、農(nóng)民的土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距，加速土地資源配置的市場(chǎng)化的進(jìn)程，從而為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供用地保障的同時(shí)，對(duì)保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。

　　參考文獻(xiàn)

　　1、王洪友 鄒麗萍.《論我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體虛位性》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》，2005年第1期。

　　2、潘春尚 陳曉文.《農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》，1997年第1期