摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃作為指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù)和手段,其中土地的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中起著重要的作用。本文就城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中所出現(xiàn)的一些問(wèn)題做了一定的分析，并在最后提出了對(duì)應(yīng)的行之有效的解決措施。

　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃,土地,問(wèn)題

　　引言：土地是不可再生資源之一，對(duì)土地的合理規(guī)劃利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。我國(guó)人口眾多，資源相對(duì)不足，土地資源尤為緊缺，尤其相對(duì)于中小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，土地資源極其寶貴，因此，小城鎮(zhèn)在建設(shè)過(guò)程中如何合理規(guī)劃利用土地資源已成為當(dāng)前政府部門(mén)，特別是規(guī)劃、土地部門(mén)需要深入思考和探索的課題。

　　一、小城鎮(zhèn)建設(shè)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要意義

　　從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，小城鎮(zhèn)建設(shè)是一條符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的有效途徑，對(duì)內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，開(kāi)拓市場(chǎng)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)容量;有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量。

　　積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是合理配置資源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措。首先，隨著農(nóng)村改革的深入實(shí)施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展都需要大量的勞動(dòng)力，小城鎮(zhèn)已成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主力。其次，小城鎮(zhèn)是農(nóng)產(chǎn)品加工增值的場(chǎng)所和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基地。小城鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品加工較為集中，規(guī)模較大，可以形成規(guī)模效益。第三，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村與大中城市的中間紐帶，一方面，可以把農(nóng)村的農(nóng)副產(chǎn)品收集起來(lái)運(yùn)往城市消費(fèi)，還可能把工業(yè)用農(nóng)產(chǎn)品原料收集起來(lái)送往城市;另一方面，農(nóng)村用的日常生活用品和生產(chǎn)資料等也要通過(guò)小城鎮(zhèn)進(jìn)行中轉(zhuǎn)和銷(xiāo)售。

　　二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問(wèn)題

　　1、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式

　　當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農(nóng)村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉(zhuǎn)換的合法途徑,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)的客觀要求和必然結(jié)果,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì),集體所有制化的土地作為城市用地的重要補(bǔ)充,保證了工業(yè)化、城市化推進(jìn)對(duì)土地急劇增長(zhǎng)的需求;第二,對(duì)土地以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的方式進(jìn)行城市建設(shè)的配套開(kāi)發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對(duì)城市土地以拍賣(mài)的方式賣(mài)給房地產(chǎn)商,以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。

　　2、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問(wèn)題

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價(jià)格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。在我國(guó),征用農(nóng)民土地后給農(nóng)民較少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的截留,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。此外,市價(jià)和土地征用價(jià)格的巨大反差,土地在集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他類(lèi)型經(jīng)濟(jì)組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)大量存在,這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于沒(méi)有納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng),帶來(lái)諸多問(wèn)題。如用地權(quán)不清晰、產(chǎn)生由價(jià)格和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題而發(fā)生的爭(zhēng)端、土地資源的濫用等;其次,利用招標(biāo)拍賣(mài)等方式對(duì)土地進(jìn)行分配利用。土地競(jìng)拍的價(jià)格一般較高,尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益,在高價(jià)得到土地使用權(quán)后,對(duì)土地進(jìn)行配套建設(shè)開(kāi)發(fā),造成房屋價(jià)格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　三、小城鎮(zhèn)規(guī)劃中合理規(guī)劃利用土地的措施

　　土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，只有通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮(zhèn)的建設(shè)與土地合理利用兩者的有機(jī)協(xié)調(diào)，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。

　　1、科學(xué)規(guī)劃，合理布局

　　小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的前提條件和基礎(chǔ)工作。編寫(xiě)規(guī)劃要堅(jiān)持高起點(diǎn)，堅(jiān)持為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與土地利用、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)、體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和文化特色。編寫(xiě)規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮(zhèn)今后的建設(shè)和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時(shí)要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺(jué)性，加大對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。

　　2、集約用地，堅(jiān)持土地有償使用

　　我國(guó)人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護(hù)耕地。我國(guó)人均耕地不及世界人均(0.25公頃)的47%。到2030年我國(guó)人口達(dá)到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬(wàn)公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質(zhì)量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，很難靠開(kāi)發(fā)后備資源來(lái)彌補(bǔ)。因此保護(hù)小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。自1997年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了以改變無(wú)償無(wú)期限無(wú)流動(dòng)為有償有期限有流動(dòng)為主要內(nèi)容的土地使用制度改革。在小城鎮(zhèn)土地使用和土地管理制度改革過(guò)程中，應(yīng)在堅(jiān)持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎(chǔ)上，增加有償用地方式，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的需要。對(duì)土地利用方式，實(shí)行規(guī)劃控制和用途管制。即以土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵(lì)國(guó)有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉(zhuǎn)變;禁止國(guó)有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向不符合規(guī)劃要求的方向轉(zhuǎn)變。

　　3、加強(qiáng)規(guī)劃管理

　　一要建立與土地出讓、轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃用地管理機(jī)制。對(duì)于出讓、轉(zhuǎn)讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實(shí)處。二要建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制。為了主動(dòng)、積極地適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的及時(shí)調(diào)控能力，需要建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制，保證規(guī)劃始終具有切實(shí)的指導(dǎo)作用。三要建立規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括：上級(jí)政府對(duì)所審批的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制;同級(jí)人大的監(jiān)督機(jī)制;規(guī)劃報(bào)批前公開(kāi)展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實(shí)行聽(tīng)證制度等公眾參與與監(jiān)督機(jī)制。

　　4、加強(qiáng)對(duì)土地招標(biāo)、競(jìng)拍、掛牌的規(guī)制

　　由于國(guó)家允許對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行招標(biāo)、招商、拍賣(mài)和掛牌,全面推行和嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產(chǎn)價(jià)值,為建立公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺(tái)。經(jīng)營(yíng)性用地通過(guò)擴(kuò)大土地出讓的招拍掛比例,由市場(chǎng)機(jī)制決定土地去向,由政府部門(mén)根據(jù)市場(chǎng)情況調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)和出讓底價(jià),充分挖掘土地的資產(chǎn)價(jià)值。

　　根據(jù)科斯定理,在明確產(chǎn)權(quán)的前提下,甚至不需要政府干預(yù)市場(chǎng)交易,市場(chǎng)交易便會(huì)按照公平合理的價(jià)格來(lái)進(jìn)行。市場(chǎng)的真諦不是價(jià)格,而是產(chǎn)權(quán),只要產(chǎn)權(quán)確定,市場(chǎng)主體便會(huì)“議出”合理的價(jià)格。土地是一種特殊商品,地價(jià)是轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)后的經(jīng)濟(jì)收入,招標(biāo)、競(jìng)拍、掛牌會(huì)獲得土地使用權(quán),因此政府為了保證招標(biāo)、競(jìng)拍、掛牌的順利進(jìn)行以及土地資產(chǎn)價(jià)值的充分體現(xiàn)應(yīng)該先從制定基準(zhǔn)地價(jià)以及轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)入手,根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口密度、城市周?chē)r(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來(lái)制定基準(zhǔn)地價(jià),從源頭上規(guī)制土地的招標(biāo)、競(jìng)拍、掛牌。

　　三、結(jié)束語(yǔ)

　　總之，城市化進(jìn)程過(guò)程中存在問(wèn)題是必然的，關(guān)鍵是各級(jí)政府怎樣去認(rèn)識(shí)問(wèn)題，分析問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)用地管理，進(jìn)一步完善規(guī)劃管理和實(shí)施體制，走出一條具有地方特色村鎮(zhèn)規(guī)劃道路，是村鎮(zhèn)規(guī)劃在城市化進(jìn)程過(guò)程中得到了健康有序發(fā)展。