摘要：目前，全國各地正在開展城鄉基準地價體系的建立工作。城鄉基準地價體系研究具體包括：農用地定級和基準地價制訂，集體建設用地定級和基準地價制訂，城鎮土地定級和基準地價制訂以及標定地價評估。除城鎮土地定級和基準地價制訂以外，其他幾項工作均是發凡啟例的初始研究。有必要充分提高對于建立城鄉基準地價體系的目的和意義的認識。

　　關鍵詞：城鄉基準地價;體系;土地市場

　　作者：劉衛東

　　1 充分發揮地價的杠桿作用

　　地價是隨著我國城市土地使用制度改革應運而生的。在土地市場中，地價是土地權利和土地收益的購買價格，是土地所有者權益的體現，并為土地使用權的有償轉讓與使用提供了有償付費的理論和計量依據。地價作為土地市場各因素綜合作用的結果，在土地市場建設中發揮著重要作用。它既能靈敏地反映市場的供需狀況、土地的利用狀況和市場動態變化，同時通過與其他社會經濟發展指標綜合反映社會經濟發展狀況。

　　地價可以成為影響土地供求關系、調控土地市場的杠桿。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律。生產要素的價格、生產要素的投向、產品消費、利潤實現、利益分配主要依靠市場交換來完成。中央與地方、政府與企業、企業與企業、政府與個人、企業與個人在土地上的利益關系，最直接的表現就是地價。土地利用以利潤為目標引導生產要素流向，以競爭為手段決定商品價格，以價格為杠桿調節供求關系，使社會總供給和總需求達到總體平衡。地價直接影響著房地產開發收益、企業投資成本、政府財政收入，反映出土地供應量、供應結構和需要調整的方面。政府根據社會經濟和土地市場狀況調節供應，引導投資和需求，促進土地資源和合理有效利用。地價管理為協調解決不同權利主體間的利益關系，合理分配土地開發收益，維護土地所有者和使用者、經營者的合法財產權益，促進土地市場健康發展和土地資源持續利用、土地資產保值增值提供有效的保障。

　　2 促進統一的城鄉土地市場的形成

　　我國社會主義市場經濟體制改革，土地管理體制改革最先是實行全國土地統一管理，即從城鄉分管、政出多門、分散管理的體制，改變成為城鄉土地統一管理的體制。對于土地資源的規劃、利用和管理，不能只就城市發展考慮土地資源的供應，還必須嚴格控制耕地的減少，切實維護糧食安全和國民經濟的可持續發展。工業化和城市化發展，應當注意土地資源的合理利用和節約集約利用。城鄉統一管理，可以有效克服分散管理時強調部門利益，重使用，輕管理，缺乏整體觀念的土地占用和浪費行為，對于統籌城鄉發展起到了很好的推動作用，提高了土地資源利用的效率和效益。

　　我國土地統一管理并不能替代城鄉土地統一市場的建立。長期以來，受傳統二元體制和城市偏向政策的影響，中國城鄉要素流動是單向的，即農村人口、資源和資金等要素不斷向城市集聚。城市人口被禁止向農村遷移，城市公共資源向農村延伸、城市人才和資本向農村流動也處于較低水平。目前中國城鎮常住人口規模已經超過農村，2019年中國城市化水平按常住人口計算約為60.6%，按照戶籍城鎮化率只有44.38%。按常住人口計算的中國城鎮化水平存在明顯的“虛高”現象。城鄉居民收入差距仍然處于高位，2019年全國城鎮居民人均可支配收入增長至42359元，農村居民人均可支配收入16021元，城鄉居民收入比例為1：2.64;遠高于我國1990年的1.71：1水平，更遠高于各發達國家同等城市化水平下的比例(美國1.4：1<1970>;日本0.91：1<1975>)。近年來大規模農業轉移人口向城市遷移，既為農業適度規模經營創造了有利條件，也成為了促進農民增收的重要途徑。

　　目前，中國城鄉一體化已經進入適應新常態的全面推進新階段。根據亞當·斯密的理論，經濟增長源于勞動分工，而勞動分工受到市場規模的制約。自2011年城鎮化率越過50%的拐點之后，中國城鎮化的推進已經呈現出減速的趨勢。建立城鄉統一的市場，可以有效地擴大市場規模，全面激發各市場主體的內在活力和創新動力，有效促進城鄉要素自由流動、平等交換和均衡配置。市場要能發揮配置土地資源的決定性作用，需要一個能真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。土地價格也只有在開放、競爭、城鄉統一而有序的市場中才能正常形成。

　　3 建立城鄉統一的土地價格體系

　　農村實行家庭聯產承包制土地制度改革開啟了中國土地制度改革的先聲，解決了農業生產過程中責任和監管效率的問題。但是，它在土地資源市場化，土地管理走向資源管理和資產管理相結合方面顯得有些落后。2004年修訂的《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。從法規制度上嚴格地將農村集體土地拒之于市場門外。我國的土地市場主要為國有建設用地市場，土地價格研究也主要是城鎮土地價格研究。

　　我國農用地價格研究相對滯后。 國土資源部于2003年8月1日發布《農用地分等規程》《農用地定級規程》和《農用地估價規程》以后，農用地價格的系統研究成果才開始在全國各地通過試點地區研究零星出現。直到黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，才開啟了集體土地入市改革。2014年中央一號文件中強調“加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度”。2015年全國人大常委會出臺《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，試點允許集體經營性建設用地入市交易制度。2017年初，國土資源部配套印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，同年8月國土資源部、住房和城鄉建設部頒布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，全國多個試點地區開始積極探索集體經營性建設用地入市流轉。農村集體建設用地的價格研究才廣泛開展。目前，我國土地評估的理論日趨完善，農用地估價和集體建設用地估價尚處于探索階段。

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