摘要: 當前我國正處于經濟社會發展轉型的關鍵時期，在城鄉二元發展的現狀和“兩型社會”建設的要求下，如何進行城鄉統籌規劃，實現城鄉經濟、社會、資源與環境可持續發展，是規劃領域一個重要的研究課題。本文以河北省武安市，一個典型的半山區資源型城市為例，在深入分析現狀問題的基礎上，圍繞“資源型城市轉型”這一主題，在城鄉統籌規劃思路、規劃目標、規劃重點等方面進行了創新性研究，以期對全國其他類似地區的城鄉統籌規劃起到示范、借鑒作用。

　　關鍵詞: 城鄉統籌;資源型城市;轉型;武安

　　中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編碼：

　　1、引言

　　統籌城鄉發展，建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，是黨的十六大以來一直貫徹的“一號工程”，是貫徹落實十七大以及十六屆三中全會精神的重要內容。對我國這樣一個地域范圍遼闊、人口數量巨大、發展嚴重不均衡的國度而言，城鄉統籌工作需要加大探索和創新力度，成功的關鍵在于科學全面的分析城鄉差異和地區差異及其內在原因。我國城鄉差異主要體現在發展基礎差異(家庭收入、社會保障、公共服務等)、社會模式差異、生活習俗方式差異等;與城鄉差異相伴生的是地區差異，主要表現為發展階段差異、資源稟賦差異、區位條件差異等。只有將城鄉差異和地區差異結合起來共同研究分析，才能因地制宜、因時而異制定出適宜性的政策引導措施。

　　山區在我國占有重要的戰略地位，全國約70%的人口生計依賴山區資源，80%以上的少數民族生活在山區，90%以上的國境線位于山區。山區具有70%的淡水資源，大量的礦產資源、生物資源和廣袤的發展空間，蘊孕著巨大的發展潛力。近年來，部分山區依托豐富的資源普遍實現了較快發展，但是，這種發展是不均衡的。由于以資源為依托的工業經濟見效快、利潤高，導致各類生產要素主要向資源型工業經濟集中，而農業經濟由于受氣候環境制約、發展周期長、利潤相對較低等原因，吸納到的生產要素極為有限，導致農業經濟基礎薄弱、發展較慢，工農業之間、城鄉之間存在著較大差距，統籌城鄉發展的任務非常艱巨。

　　武安市地處冀南大地，西倚巍巍太行，東望華北平原，全市地形復雜，低山、丘陵、盆地兼備，呈“五山半水三分田”格局，是典型的半山區資源型城市，是全國58個重點產煤縣(市)和全國四大富鐵礦基地之一。依托資源稟賦，形成了以冶金、煤焦、建材等骨干行業為主導的工業體系，特別是鋼鐵業已成為當地經濟的主要支撐。2008年下半年以來，受國際金融危機的影響和鋼鐵產業兼并重組整合戰略的實施，武安市的經濟社會發生了深刻的變化。面對世界經濟增速放緩，國家節能減排、淘汰落后產能等政策約束的日益加劇，以及自身發展的瓶頸，2010年武安市作為全省十個率先開展城鄉總體規劃的試點之一，先行先試，先后開展了“鎮村體系規劃”和“城鄉總體規劃”，探索出一條城鄉統籌發展的新路子。

　　2、規劃背景

　　2.1城市基本特征

　　2.1.1半山區地形，生態資源環境脆弱

　　土地資源豐富，但用地空間狹促，集聚度低。全市土地總面積1818平方公里，但用地空間狹促是山地城市共有的先天不足，城鄉建設用地僅占全縣總用地的17%，且采礦用地、村鎮建設用地的面積大，以礦山、沙石坑為主的采礦用地占全市城鄉建設用地的11.43%，村鎮建設用地占全市城鄉建設用地的48.31%。城鄉建設用地集約利用水平低，全市人均城鄉建設用地268.50平方米，遠高于國家平均水平。

　　水資源匱乏，且水環境日趨惡化。武安市屬于資源型缺水地區，人均水資源占有量僅為全國平均數的15.14%，且地表水分布極為不均，嚴重的制約城市經濟和生態環境的發展。近年來，武安市地下水一直處于超采狀態，地下水的超量開采造成地下水位持續下降，引發了許多地質環境和生態問題。

　　地形的復雜性使得全市城鄉發展極不平衡。東部盆地地區地勢平坦，經濟發達，居民生活水平較高;西部山區及丘陵地區，受坡度高差及水資源等自然條件制約，經濟落后，農民生活條件艱苦。在資源條件短缺、人地關系惡化、環境質量下降的現實困境下，如何進行有效統籌，引導城鄉空間合理拓展并優化區域生態格局，是規劃亟需解決的問題。

　　2.1.2 產業結構失衡，資源型產業比重過高

　　工業重型化。鋼鐵工業在全市產業結構中占據主導地位，對全市GDP的貢獻率高達60%，鋼鐵主業從業人員占全市人口的10%。“一鋼獨大”的鋼鐵工業對于地區經濟的發展發揮了決定性的作用，但這種主導地位是由大量輸出原料型產品拉動的，高深加工產品輸出較少，產業鏈條短，產業持續力不強。經過長期的開發利用，鐵礦資源逐漸枯竭，目前全市外礦依存度近80%，焦煤完全依靠外購，水資源短缺加劇，且高耗能、高污染和資源性的產業結構帶來的高消耗、大排放，使得資源支撐乏力、環境容量減小。隨著國家鋼鐵產業政策的出臺，節能減排降耗政策的深入實施，使鋼鐵產業發展面臨的資源、環保壓力逐步增大。

　　一、三產業發展滯后。城鄉二元體制的分割造成了城市與農村經濟水平的巨大差距，使得農業發展遠遠落后于工業。第三產業發展遲緩，增長速度滯后于第二產業，甚至低于經濟平均增長速度，并且第三產業主要集中在商品市場等傳統產業，信息服務、社會服務、金融保險、旅游等現代第三產業比重較低，且增長較緩慢。

　　2.1.3 城鎮化質量不高，“不完全城鎮化”現象突出

　　2009年，武安市城鎮化水平50.2%，較同期全國46.59%，河北省43.7%，分別高出3.61個百分點和6.5個百分點。但是，按照戶籍農業人口統計，戶籍農業人口占戶籍總人口的86.4%，與50.2%的城鎮化水平有36.2個百分點的差距，大約有28.3萬左右的戶籍農業人口被納入城鎮化范疇，城中村等“不完全城鎮化”現象突出。

　　2.1.4 設施配置分割，農村環境惡化

　　全市城鄉設施空間配置分隔明顯，農村設施建設嚴重滯后于城市。大部分村莊只是實現了給水、電力、電信等最基礎的設施，多數村莊是各家打井自供水，水質水量難以保證，西南部山區174個村莊存在飲水困難，村民生活十分不便;公共服務設施除市區和鎮(鄉)政府駐地較為完善外，大部分村莊較缺乏;多數村莊環境較差，由于缺乏排水、垃圾收集處理等設施，生活污水、生活垃圾隨意排放，大多都排入村邊河溝和道路兩旁。規劃中，需要城鄉全盤考慮，統籌布置公共服務設施和基礎設施，促進城鄉資源共享，保障社會公正公平。

　　2.2區域發展背景

　　2.2.1省內要求——城鎮化率先發展區

　　河北省充分發揮環京津、環渤海的區位優勢，把城市群作為推進城鎮化的主體形態，以建設京津冀地區統籌協調發展的世界級城鎮群為目標，構建環京津城市群、冀中南城市群和沿海城市帶“兩群一帶”城鎮化空間發展新格局。冀中南經濟區被列為 “十二五”時期實施的戰略重點之一，武安被列入冀中南經濟區“兩圈、一區、一帶、四軸”的率先發展區域格局。

　　2009年河北省出臺的《河北省人民政府關于加快壯大中心城市促進城市群快速發展的意見(冀政[2009]115號)》明確提出“培育武安為邯鄲西部區域次中心城市”。

　　2.2.2區域發展——邯鄲都市圈與區域次中心城市

　　2009年河北省將邯鄲縣、峰峰礦區、永年縣、磁縣、成安縣和肥鄉縣納入邯鄲中心城市統籌管理，實行“1+6”同城化管理模式，建設邯鄲都市圈，要求邯鄲進一步確立冀晉魯豫接壤地區中心城市的地位。武安市雖不在“1+6”范圍內，但是處于邯鄲市東西向城鎮發展軸和西部循環經濟整合優化區內，是邯鄲市的區域次中心城市，是邯鄲市“西部整合”戰略的重要空間載體。

　　3、總體思路

　　3.1一個主題：資源型城市轉型

　　規劃圍繞“資源型城市轉型”這個主題展開，以資源環境承載力為切入點，合理控制城鄉發展規模和環境容量，尋求多樣化的城鎮化發展動力，構建多元的城鎮職能結構，擺脫資源型單一動力機制對地方發展的限制。

　　3.2 兩條主線：科學發展、公平發展

　　規劃以統籌城鄉經濟和社會事業發展為主要內容，由兩條主線展開：一條是促進科學發展的發展主線，遵循市場經濟的基本規律，強調政府的有效調節，進而形成生產要素在城鄉之間自由流動的格局，主要包括加快城鄉經濟發展、完善城鄉經濟結構、增強城鄉經濟聯系、優化城鄉經濟布局四個方面;另一條為實現和諧社會的公平主線，強調基于平等原則的更為主動的調節與引導，進而達到公共資源在城鄉之間均衡配置的局面，主要包括加快城鄉社會建設、促進城鄉公平發展、合理分配城鄉資源等方面。

　　3.3 三大任務：經濟社會發展方式轉型升級、建設區域次中心城市和全面建設小康社會

　　武安市要突破資源型結構的約束，實現城鄉協調發展，需要推動非資源型產業的發展，實現經濟社會發展方式的轉型升級，提高城市的就業容量與城市對區域的輻射帶動能力，建設區域次中心城市，解決“不完全城鎮化”問題，最終實現全面建設小康社會的發展目標。

　　3.4四大理念：綠色、生態、轉型、創新

　　規劃圍繞“綠色、生態、轉型、創新”四大理念，突出優化空間布局、調整經濟結構、提升城市功能、統籌城鄉發展、保護生態環境五方面內容，實現綠色低碳發展。

　　3.5五大戰略：綠色增長、開放協作、三化聯動、城鄉統籌、特色營造

　　規劃中實施綠色增長戰略，轉變經濟增長模式，積極構建經濟社會發展與人口、資源、環境相協調的發展模式;實施開放協作戰略，主動參與區域經濟循環，全面提升城市對區域的綜合服務功能;實施三化聯動戰略，完善新型工業化、新型城鎮化、農業現代化“三化”同步推進的政策措施;實施城鄉統籌戰略，統籌城鄉發展，協調城鄉基礎設施建設，實現城鄉一體化發展;實施特色營造戰略，充分利用自然和歷史文化資源，強化城市特色，提升城市品味。

　　3.6 六個一體化：空間布局、交通、產業、勞動就業與社會保障、社會發展、基礎設施

　　通過城鄉統籌規劃，最終實現城鄉空間布局一體化、城鄉交通設施一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉勞動就業與社會保障一體化、城鄉社會發展一體化、城鄉基礎設施發展一體化等六個一體化發展格局。

　　4、發展目標

　　在對武安市發展的宏觀背景、基本特征、發展條件與趨勢進行深入分析的基礎上，總結借鑒國內外資源型城市轉型發展成功經驗，提出武安市城鄉統籌發展的總體目標：落實國家新型城鎮化戰略，緊緊圍繞資源型城市經濟轉型和建設區域次中心城市兩大戰略，抓住河北省加快推進城市化進程、壯大中心城市促進城市群快速發展、加快發展冀中南經濟區三大機遇，突出統籌城鄉發展、調整經濟結構、優化空間布局、提升城市功能、保護生態環境五項內容，加速“新型工業化、新型城鎮化和城鄉等值化”進程，實現“城鎮化與資源轉型發展協調同步”、“城鎮化與新型工業化、農業現代化協調同步”、“城鎮化與新農村建設協調同步”。

　　5、規劃重點

　　規劃緊緊圍繞武安市地方發展面臨的主要問題，在宏觀與微觀兩個層面提出了對應的解決策略與空間布局方案，突出全域指引與重點關注的結合。

　　5.1 明確市域城鎮化發展戰略

　　規劃從資源環境承載力入手，通過土地資源、水資源和生態環境承載力研究，合理控制城鄉發展規模和環境容量。結合武安西部山區農業生產、居住條件、用地條件均較差的實際情況，提出“人口由西部山區向東部盆地區轉移、建設用地由資源區向非資源區轉移、產業由鎮、鄉、村向城區和工業聚集區轉移”，統籌規劃各類城鄉建設用地與非建設用地，統籌安排各項設施。通過三個轉移，實現“人口集中居住、產業集中布局、資源集中開采、農地集中經營、生態集中治理”，進而構建中心城區——中心鎮——農村新型社區三級的城鄉居民點新體系。

　　圖2武安市域資源環境綜合評價圖

　　5.2提出資源型產業轉型方案

　　針對武安市“一鋼獨大”的產業特點，通過資源型產業轉型分析專題研究報告，提出由“一鋼獨大”走向多元發展、構筑綠色產業體系的可持續發展思路。

　　圍繞“傳統優勢產業升層級、戰略性新興產業成規模、現代服務業上水平、現代農業抓特色”，構建“一核五帶”的產業空間結構，一核為主城區的綜合服務核心，主要聚集行政服務、企業總部、現代服務業。五帶指沿南洺河重化工業帶，沿北洺河現代農業帶，青龍山山前新型工業帶，西部山區生態旅游帶，東部沿邯武快速路新興產業帶。

　　重點建設以新能源、新材料等戰略性新興產業和現代裝備制造業為主的武安工業園，以發展低碳循環產業為主的青龍山工業聚集區，以發展鋼鐵利用深加工、煤炭深加工、新材料產業和現代物流業為主的南洺河工業聚集區和以發展戰略性新興產業和現代服務業為主的邯武快速路新興產業園。加強蔬菜基地、肉牛生產基地、小米種植基地、棉花種植基地、觀光農業基地等特色農業基地建設。做大物流業，建設冀南地區最大的鋼鐵物流基地。提升旅游業，打造東太行山旅游度假勝地。繁榮商貿業，打造四省交界區域現代服務業發展高地。

　　5.3 統籌市域城鄉空間布局

　　全市按照“核心帶動、軸帶發展、分區控制”的原則，構筑“一核、兩帶”的空間格局。將上團城鄉、午汲鎮、康二城鎮、北安莊鄉、武安鎮、西土山鄉等6個鄉鎮全部納入中心城區，形成北至北洺河，南至南洺河，西至石林高速公路，東至永峰線的城鎮發展核心區。依托邯沙公路和磁左公路兩條區域交通走廊，構建南、北洺河兩條城鎮發展帶。規劃期末，全市形成1個中心城市、4個中心鎮、16個一般鄉鎮、32個中心村、43個基層村的空間布局結構。

　　圖5武安市域城鄉空間發展結構規劃圖

　　5.4 制定分區域差異化發展策略

　　針對武安市半山區的特殊地理環境，根據盆地區、丘陵區、山區等不同發展條件，綜合考慮土地資源約束、生態保護約束、公共安全需要、城鎮拓展需要，將全市劃分為5個不同的規劃地域單元，采用差異化的發展策略。

　　盆地區作為城鎮化重點發展區，以中心城區為核心，輻射周邊6個鄉鎮，重在拉大城市框架，加強產業和人口的集聚，重點建設武安工業園區、青龍山工業聚集區和邯武快速路新興產業園區三大工業聚集區，各項設施配置實現共建共享。

　　丘陵區主要包括以礦山鎮為中心的東北部地區和以磁山為中心的西南部地區，重點加快礦山鎮、磁山鎮兩個中心鎮和南洺河工業聚集區建設，促進產業和人口的集聚，搞好生態環境建設，加強對荒山、廢棄礦山和尾礦的生態治理和修復，電力、通信設施與全市聯網統一布置，給水、排水、供熱、燃氣、環衛設施以各鎮區為中心實施分散布置。

　　山區主要指西部太行山區，以環境保護、生態涵養和發展旅游業為主。積極調整產業結構，實施退耕還林、還草政策，搞好太行山綠化工程;逐步搬遷位于水源保護區、自然生態保護區、風景名勝核心區等生態敏感區的村莊和企業;依托京娘湖休閑度假中心，以山地自然生態旅游和文化觀光為主題，形成“洺河源”國家級旅游度假區。

　　5.5 強化市域生態環境保護

　　規劃以建設國家生態園林城市為目標，建立健全“城鄉、山水、廠礦、園區”生態建設統一規劃體系，構建“園成綠塊、路成綠帶、田城綠網、山成綠障、城成綠景”的大生態格局。

　　根據生態環境承載力空間分布狀況，結合生態功能分區及各鄉鎮的實際，劃定了四個生態環境重點建設區，并對各類地區設施不同的生態建設策略。

　　水源涵養保護區：保護和治理京娘湖水庫及周邊地區的水環境和青崖寨自然保護區建設工作，實施封山育林和造林綠化工程，提高森林資源的水源涵養功能。

　　水土流失治理區：按流域、分區域進行綜合治理，深入開展植樹造林、退耕還林和荒地綠化工程，大力發展防護林體系建設，營造大規模的水土保持林區、水源涵養林區等，改善生態環境。

　　城鎮生態修復區：合理規劃市區建設用地布局，正確處理農業用地和建設用地關系;加快城鎮化建設進程，改善城鎮生態環境，提高人居環境質量;提高污水處理廠、垃圾填埋廠等治污設施的利用率;加大城鎮植樹種草力度，提高城鎮綠化覆蓋率。

　　礦山生態恢復區：加強礦產資源開發管理和保護，制定礦產資源開發規劃，做到礦產資源的有序、科學開采;加大礦山廢棄地生態重建監管力度，確保廢棄地及時得到生態恢復;對礦區合理規劃布局，做好礦山水土保持工作;大力發展生態林、經濟林，提高水源涵養、水土保持功能，抵御風沙危害，改善生態環境。

　　5.6 分類指導居民點遷并整合

　　按照分類指導的原則，村莊重點向中心城區、鄉鎮人民政府所在地集中、向產業園區和大型工礦區集中、向交通便利的國省干道沿線集中、向經濟條件好無安全隱患的大村集中，采取撤村改居、聯片聚合、整體搬遷等調整策略， 將148個位于城市或鎮區規劃用地范圍內的村莊納入城鎮，15個地理位置相近、經濟社會發展環境相同、村莊建設聯片發展的村莊進行合并，337個存在嚴重生存環境問題的村莊搬遷至條件較好的地區，全市502個行政村整合成75個村莊，其中32個為經濟條件好、能服務周邊村莊的中心村。

　　5.7塑造山水城市特色

　　以太行山為背景，南洺河、北洺河、玉帶河三條水系穿城而過，為武安市建設山水城市提供了得天獨厚的景觀資源。規劃在保證南北洺河行洪安全、城市安全和改善生態環境的同時，充分利用珍貴的自然景觀資源，引山入城，引水入園，山、水、湖、城有機融合，塑造“三河碧水環繞穿城、四湖綠蘊交相輝映、五山蔥林層巒疊翠”的山水城市特色。

　　5.8 制定切實可行的行動計劃

　　規劃結合國民經濟和社會發展“十二五”規劃，在生態環境治理、綠色產業聚集、公共服務設施建設、市政基礎設施建設、住房保障建設、新農村建設、新區建設、規劃編制體系完善等八個方面，制定了詳細的行動計劃，確保規劃的順利實施。

　　6、結語

　　本文以武安市為研究對象，圍繞“資源型城市轉型”這一主題，從資源與環境承載力入手，在對城市發展條件深入分析的基礎上，闡明了規劃的總體思路和城鄉統籌發展目標，并在統籌城鄉發展、調整經濟結構、優化空間布局、保護生態環境、突出城市特色等方面進行了重點論述，對處于轉型發展期，我國廣大資源型山區城市城鄉統籌規劃的方法進行了積極探索。

　　參考文獻：

　　[1]汪光燾.城鄉統籌規劃從認識中國國情開始——論中國特色城鎮化道路[J].《城市規劃》，2012，(1).

　　[2]河北省城鄉規劃設計研究院.武安市城鄉總體規劃(2011-2030年)[Z].2012.

　　[3]馮佺光. 山區的山地經濟協同開發研究——以重慶市三峽庫區為例[A] .《地域研究與開發》 ，第29卷，第1期

　　[4]郭健. 經濟結構轉型背景下資源型城市可持續發展規劃研究——以河北省武安市為例

　　[C].轉型與重構：2011中國城市規劃年會論文集.

　　[5]楊保軍.從實踐中探索城鄉統籌規劃之路[J].《中國建設信息》，2009，(7).

　　[6]李菲. 推動資源型山區縣城鄉統籌發展[J].《品牌(理論月刊》，2010，(6).

　　[7]李兵第.中國城鄉統籌規劃的實踐探索[M].2011.