1土地事例的意義

　　土地整合，就是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，依據(jù)城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段，對(duì)擬出讓和建設(shè)的土地的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整、改造、結(jié)合，提高土地利用率，使其發(fā)揮最大的價(jià)值，改善生產(chǎn)、生活條件和城市景觀的過程。

　　土地整合的重要意義，重點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面：

　　1.1土地整合是實(shí)行城市建設(shè)“成片開發(fā)”的保障。在我縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快的今天，城市建設(shè)局部的、零星插建的現(xiàn)象，已不能解決城市更新改造中存在的影響城市功能的一系列弊端，只有成片的、整體的考慮才是解決我縣舊城改造、城中村轉(zhuǎn)化等建設(shè)中存在問題的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一整治、交通條件的改善、功能的合理分區(qū)等只有通過成片改造才能使整體環(huán)境得到提升，使功能布局更具“合理性”。而就目前我縣城市土地的使用狀況，要實(shí)現(xiàn)“成片開發(fā)”，土地整合是一條必須的保障手段。

　　1.2土地整合是實(shí)行各項(xiàng)用地合理布局、統(tǒng)一規(guī)劃的有效手段。從具體規(guī)劃來(lái)看，以土地所有使用權(quán)為格局的孤立化開發(fā)建設(shè)，存在著許多弊端。一是不利于統(tǒng)一規(guī)劃，很難協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌安排建設(shè)項(xiàng)目;二是區(qū)域內(nèi)許多占地較大的公益性設(shè)施無(wú)法統(tǒng)籌安排;三是配套設(shè)施無(wú)法共享，造成浪費(fèi)。以土地所有權(quán)為單位的開發(fā)，各自建立交通系統(tǒng)，侵占并浪費(fèi)大量土地，擠占了綠化和建筑用地。不僅造成鋪張浪費(fèi)，還會(huì)出現(xiàn)布局不合理、缺乏實(shí)用性的弊端，導(dǎo)致開發(fā)成本提高。

　　1.3土地整合是美化城市景觀，提升城市形象的需要。尤其是舊城區(qū)由于歷史原因，存在著許多面積較小、形狀不規(guī)則、不同用地性質(zhì)互相交叉的地塊。這些零星、插花地塊的存在，如不加以整合，就象一塊塊永遠(yuǎn)抹不去“疤痕”，遭受著路人的嘲笑，影響城市在外來(lái)人心目中的形象。同時(shí)，由于大量零星用地占用城市主要地段，受用地規(guī)模限制其不可能建設(shè)體量宏偉、造型新穎氣派的建筑物，使城市現(xiàn)代化和城市形象提高的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

　　1.5土地整合是增加土地收益、節(jié)約城市建設(shè)資金、減少政府財(cái)政投入的一種有效方式。目前，我縣城建任務(wù)繁重，財(cái)政緊張，通過土地整合一方面由開發(fā)單位承擔(dān)了應(yīng)有政府負(fù)擔(dān)的城市道路、公共綠地等拆遷任務(wù)，節(jié)約了城建開支;另一方面由于整合后地塊方整，開發(fā)商無(wú)后顧之憂，也大大提高了土地的整體出讓收益。

　　2土地整合中遇到的問題

　　經(jīng)過近幾年來(lái)的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)在整合過程中遇到問題可公為以下幾種情況：

　　2.1土地權(quán)屬不一致，思想不統(tǒng)一。我國(guó)建國(guó)以來(lái)一直施行的是土地國(guó)有政策，20世紀(jì)90年代為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而采取了土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的政策。多年來(lái)的土地劃撥制度在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天留下了許多問題。往往在一個(gè)成區(qū)片的小地塊內(nèi)，就存在多戶產(chǎn)權(quán)單位，他們對(duì)土地出讓或改造工作認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，想法不一致，有的傾向于開發(fā)改造，有的樂于滿足現(xiàn)狀，還有的在等待觀望，使整合改造工作難以進(jìn)行。

　　2.2土地整合缺乏支持政策，土地出讓操作難。土地整合是實(shí)施者與被整合單位、居民之間一個(gè)艱難漫長(zhǎng)的博弈過程，在博弈過程中，開發(fā)商是名譽(yù)上的強(qiáng)者，但往往需要付出昂貴的代價(jià);而普通百姓處于信息不對(duì)稱的弱勢(shì)群體，容易受到傷害但也存在阻礙整合的一面。因此，這就需要政府介入來(lái)掌握博弈的平衡點(diǎn)，即對(duì)公共價(jià)值的堅(jiān)持和對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。但是，目前我縣尚無(wú)一個(gè)保護(hù)雙方利益的規(guī)范性文件，使整合雙方的合理利益得到有效保障。

　　2.3拆遷融合成本高、難度大，工作難。整合工作大都涉及到居民或村民拆遷，我縣屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入在全省屬落后水平，被融合的村民屬低收入的弱勢(shì)群體，由于受經(jīng)濟(jì)收入影響和利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)拆遷安置期望值高，甚至個(gè)別被拆遷戶要價(jià)高出評(píng)估價(jià)格的二、三倍以上，使整合單位望而生畏，再加上大量聲音建筑的存在，造成高額的融合成本，使投資的開發(fā)商不得不放棄整合。再加上目前我國(guó)已頒布實(shí)施《物權(quán)法》中對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)確定了明確的保護(hù)政策，也大大增加了融合工作的難度。

　　2.4個(gè)人利益和城市利益的矛盾影響著土地的整體出讓。由于受傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)思想的影響，多年來(lái)，我縣在新征土地時(shí)，大多數(shù)是一個(gè)人名義，征用沿街較小地塊建設(shè)商業(yè)門市。大部分村委會(huì)還會(huì)留出沿街“預(yù)留地”分給失去土地的村民，以至于在城市多條道路兩側(cè)形成許多一、二層的沿街商業(yè)嚴(yán)重影響著用地統(tǒng)一規(guī)劃和城市形象。

　　3解決問題思路和對(duì)策

　　3.1加強(qiáng)土地整合意義的宣傳力度，形成社會(huì)各方對(duì)土地整合工作的共識(shí)。土地整合是近幾年來(lái)提出解決土地開發(fā)利用，提高土地利用率，改善城市景觀的一條新途徑。土地整合不僅是各級(jí)政府和規(guī)劃、國(guó)土部門的一項(xiàng)主要工作，也是我縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略性措施。當(dāng)前應(yīng)主要抓好二個(gè)方面的工作：一是對(duì)社會(huì)的宣傳。不但規(guī)劃、土地等管理部門要大力宣傳，各鎮(zhèn)、辦事處(鄉(xiāng))、居(村)委會(huì)以及新聞宣傳單位，也應(yīng)加強(qiáng)這方面的宣傳。使之造就一種社會(huì)輿論氛圍，形成全社會(huì)的一種共識(shí)。二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都能充分認(rèn)識(shí)到土地整合的重大意義，積極支持土地整合工作。

　　3.2制定土地整合的規(guī)章制度，增強(qiáng)土地整合工作規(guī)范性和操作性。要通過建立和完善制度的形式，使土地整合工作逐步走向法律化、規(guī)范化、秩序化的軌道，做到依法整合，和諧拆遷。土地整合制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：

　　3.2.1整合標(biāo)準(zhǔn)。(1)土地出讓原則上以路網(wǎng)方格為單位，方格網(wǎng)內(nèi)不同產(chǎn)權(quán)的土地應(yīng)整合后整體出讓;(2)沿街的違章建筑、不雅建筑應(yīng)整合出讓;(3)周邊已完成改造的剩余建筑應(yīng)納入擬出讓土地整合范圍;(4)緊鄰城市道路、開敞空間、城市綠地的地塊出讓時(shí)應(yīng)將其整合后方允許出讓。

　　3.2.2獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)整合地塊整合難易程度實(shí)行不同獎(jiǎng)勵(lì)政策：(1)提高容積率和建筑密度;(2)免交市級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)的行政性收費(fèi);(3)土地出讓金先繳后返;(4)拆遷道路、綠地等公益性設(shè)施面積較大的考慮其中部分用地參與平衡。

　　3.2.3懲罰制度。將需要整合而不配合整合的用地確定為“不合理”用地，規(guī)定它改變用途的期限，超過期限而不作變更的，相關(guān)職能部門在職責(zé)范圍內(nèi)可采取相應(yīng)的制約措施。

　　3.2.4出讓政策。為使開發(fā)單位解除后顧之憂，對(duì)整合的小塊土地實(shí)行協(xié)議出讓。

　　3.3合理確定拆遷補(bǔ)償價(jià)格，保證被拆遷者的合法權(quán)益。在整合過程中涉及最多、難度最大的是拆遷居民房屋，解決好對(duì)補(bǔ)拆遷居民土地及房屋進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償，對(duì)整合后的增值進(jìn)行合理分配等相關(guān)問題就顯得尤為重要。只有考慮了原土地使用者對(duì)土地增值的合理分配才能解釋補(bǔ)償價(jià)高于評(píng)估價(jià)的現(xiàn)象，才能將“談判增值”的合法化，也許才能避免類似“最牛釘子戶”的再次出現(xiàn)。

　　3.4建立土地整合多方參與機(jī)制，形成土地整合的合力。土地整合絕不是規(guī)劃或土地部門一家的事情，各級(jí)政府，規(guī)劃、土地、房管、城管、工商、稅務(wù)、公安、法院等相關(guān)職能部門應(yīng)共同采取措施，形成土地整合的合力，限制被整合建筑存在的空間。

　　3.5完善集體土地征用機(jī)制，解決失地農(nóng)民生計(jì)問題。當(dāng)前，國(guó)家正在提倡和推行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，省政府五個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，要求被征地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)。從07年開始，省政府要求在征收農(nóng)村土地時(shí)，必須附被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)安置的證明材料，沒有此證明不批準(zhǔn)征收土地。因此，建議今后我縣在新征集體土地時(shí)，按省政府五部門《關(guān)于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將被征地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)，不再實(shí)行預(yù)留地制度，更不再沿街預(yù)留門市建設(shè)用地。