1土地事例的意義

　　土地整合，就是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，依據(jù)城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政的、經(jīng)濟的、法律的手段，對擬出讓和建設的土地的現(xiàn)狀進行調(diào)整、改造、結合，提高土地利用率，使其發(fā)揮最大的價值，改善生產(chǎn)、生活條件和城市景觀的過程。

　　土地整合的重要意義，重點表現(xiàn)在以下幾方面：

　　1.1土地整合是實行城市建設“成片開發(fā)”的保障。在我縣經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程加快的今天，城市建設局部的、零星插建的現(xiàn)象，已不能解決城市更新改造中存在的影響城市功能的一系列弊端，只有成片的、整體的考慮才是解決我縣舊城改造、城中村轉化等建設中存在問題的基礎，基礎設施的統(tǒng)一整治、交通條件的改善、功能的合理分區(qū)等只有通過成片改造才能使整體環(huán)境得到提升，使功能布局更具“合理性”。而就目前我縣城市土地的使用狀況，要實現(xiàn)“成片開發(fā)”，土地整合是一條必須的保障手段。

　　1.2土地整合是實行各項用地合理布局、統(tǒng)一規(guī)劃的有效手段。從具體規(guī)劃來看，以土地所有使用權為格局的孤立化開發(fā)建設，存在著許多弊端。一是不利于統(tǒng)一規(guī)劃，很難協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌安排建設項目;二是區(qū)域內(nèi)許多占地較大的公益性設施無法統(tǒng)籌安排;三是配套設施無法共享，造成浪費。以土地所有權為單位的開發(fā)，各自建立交通系統(tǒng)，侵占并浪費大量土地，擠占了綠化和建筑用地。不僅造成鋪張浪費，還會出現(xiàn)布局不合理、缺乏實用性的弊端，導致開發(fā)成本提高。

　　1.3土地整合是美化城市景觀，提升城市形象的需要。尤其是舊城區(qū)由于歷史原因，存在著許多面積較小、形狀不規(guī)則、不同用地性質(zhì)互相交叉的地塊。這些零星、插花地塊的存在，如不加以整合，就象一塊塊永遠抹不去“疤痕”，遭受著路人的嘲笑，影響城市在外來人心目中的形象。同時，由于大量零星用地占用城市主要地段，受用地規(guī)模限制其不可能建設體量宏偉、造型新穎氣派的建筑物，使城市現(xiàn)代化和城市形象提高的目標無法實現(xiàn)。

　　1.5土地整合是增加土地收益、節(jié)約城市建設資金、減少政府財政投入的一種有效方式。目前，我縣城建任務繁重，財政緊張，通過土地整合一方面由開發(fā)單位承擔了應有政府負擔的城市道路、公共綠地等拆遷任務，節(jié)約了城建開支;另一方面由于整合后地塊方整，開發(fā)商無后顧之憂，也大大提高了土地的整體出讓收益。

　　2土地整合中遇到的問題

　　經(jīng)過近幾年來的實踐，我們發(fā)現(xiàn)在整合過程中遇到問題可公為以下幾種情況：

　　2.1土地權屬不一致，思想不統(tǒng)一。我國建國以來一直施行的是土地國有政策，20世紀90年代為適應市場經(jīng)濟轉型而采取了土地所有權和使用權分離的政策。多年來的土地劃撥制度在實行市場經(jīng)濟的今天留下了許多問題。往往在一個成區(qū)片的小地塊內(nèi)，就存在多戶產(chǎn)權單位，他們對土地出讓或改造工作認識不統(tǒng)一，想法不一致，有的傾向于開發(fā)改造，有的樂于滿足現(xiàn)狀，還有的在等待觀望，使整合改造工作難以進行。

　　2.2土地整合缺乏支持政策，土地出讓操作難。土地整合是實施者與被整合單位、居民之間一個艱難漫長的博弈過程，在博弈過程中，開發(fā)商是名譽上的強者，但往往需要付出昂貴的代價;而普通百姓處于信息不對稱的弱勢群體，容易受到傷害但也存在阻礙整合的一面。因此，這就需要政府介入來掌握博弈的平衡點，即對公共價值的堅持和對弱勢群體的保護。但是，目前我縣尚無一個保護雙方利益的規(guī)范性文件，使整合雙方的合理利益得到有效保障。

　　2.3拆遷融合成本高、難度大，工作難。整合工作大都涉及到居民或村民拆遷，我縣屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入在全省屬落后水平，被融合的村民屬低收入的弱勢群體，由于受經(jīng)濟收入影響和利益驅動，對拆遷安置期望值高，甚至個別被拆遷戶要價高出評估價格的二、三倍以上，使整合單位望而生畏，再加上大量聲音建筑的存在，造成高額的融合成本，使投資的開發(fā)商不得不放棄整合。再加上目前我國已頒布實施《物權法》中對個人財產(chǎn)確定了明確的保護政策，也大大增加了融合工作的難度。

　　2.4個人利益和城市利益的矛盾影響著土地的整體出讓。由于受傳統(tǒng)經(jīng)營思想的影響，多年來，我縣在新征土地時，大多數(shù)是一個人名義，征用沿街較小地塊建設商業(yè)門市。大部分村委會還會留出沿街“預留地”分給失去土地的村民，以至于在城市多條道路兩側形成許多一、二層的沿街商業(yè)嚴重影響著用地統(tǒng)一規(guī)劃和城市形象。

　　3解決問題思路和對策

　　3.1加強土地整合意義的宣傳力度，形成社會各方對土地整合工作的共識。土地整合是近幾年來提出解決土地開發(fā)利用，提高土地利用率，改善城市景觀的一條新途徑。土地整合不僅是各級政府和規(guī)劃、國土部門的一項主要工作，也是我縣經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項戰(zhàn)略性措施。當前應主要抓好二個方面的工作：一是對社會的宣傳。不但規(guī)劃、土地等管理部門要大力宣傳，各鎮(zhèn)、辦事處(鄉(xiāng))、居(村)委會以及新聞宣傳單位，也應加強這方面的宣傳。使之造就一種社會輿論氛圍，形成全社會的一種共識。二是對領導的宣傳，使各級領導都能充分認識到土地整合的重大意義，積極支持土地整合工作。

　　3.2制定土地整合的規(guī)章制度，增強土地整合工作規(guī)范性和操作性。要通過建立和完善制度的形式，使土地整合工作逐步走向法律化、規(guī)范化、秩序化的軌道，做到依法整合，和諧拆遷。土地整合制度應包括以下內(nèi)容：

　　3.2.1整合標準。(1)土地出讓原則上以路網(wǎng)方格為單位，方格網(wǎng)內(nèi)不同產(chǎn)權的土地應整合后整體出讓;(2)沿街的違章建筑、不雅建筑應整合出讓;(3)周邊已完成改造的剩余建筑應納入擬出讓土地整合范圍;(4)緊鄰城市道路、開敞空間、城市綠地的地塊出讓時應將其整合后方允許出讓。

　　3.2.2獎勵制度。對整合地塊整合難易程度實行不同獎勵政策：(1)提高容積率和建筑密度;(2)免交市級權限范圍內(nèi)的行政性收費;(3)土地出讓金先繳后返;(4)拆遷道路、綠地等公益性設施面積較大的考慮其中部分用地參與平衡。

　　3.2.3懲罰制度。將需要整合而不配合整合的用地確定為“不合理”用地，規(guī)定它改變用途的期限，超過期限而不作變更的，相關職能部門在職責范圍內(nèi)可采取相應的制約措施。

　　3.2.4出讓政策。為使開發(fā)單位解除后顧之憂，對整合的小塊土地實行協(xié)議出讓。

　　3.3合理確定拆遷補償價格，保證被拆遷者的合法權益。在整合過程中涉及最多、難度最大的是拆遷居民房屋，解決好對補拆遷居民土地及房屋進行評估和補償，對整合后的增值進行合理分配等相關問題就顯得尤為重要。只有考慮了原土地使用者對土地增值的合理分配才能解釋補償價高于評估價的現(xiàn)象，才能將“談判增值”的合法化，也許才能避免類似“最牛釘子戶”的再次出現(xiàn)。

　　3.4建立土地整合多方參與機制，形成土地整合的合力。土地整合絕不是規(guī)劃或土地部門一家的事情，各級政府，規(guī)劃、土地、房管、城管、工商、稅務、公安、法院等相關職能部門應共同采取措施，形成土地整合的合力，限制被整合建筑存在的空間。

　　3.5完善集體土地征用機制，解決失地農(nóng)民生計問題。當前，國家正在提倡和推行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，省政府五個部門聯(lián)合下發(fā)了《關于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的意見》，要求被征地農(nóng)民納入失業(yè)保險。從07年開始，省政府要求在征收農(nóng)村土地時，必須附被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險安置的證明材料，沒有此證明不批準征收土地。因此，建議今后我縣在新征集體土地時，按省政府五部門《關于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的意見》，將被征地農(nóng)民納入失業(yè)保險，不再實行預留地制度，更不再沿街預留門市建設用地。