摘要：監(jiān)督是會計監(jiān)督的重要組成部分，文章指出了政府部門在當(dāng)前會計監(jiān)督中存在的主要問題,并提出了相應(yīng)的對策以完善我國政府在會計監(jiān)督體系中職能的發(fā)揮。

　　關(guān)鍵詞：會計監(jiān)督;政府監(jiān)督;問題;對策

　　Abstract: The monitoring is an important part of accounting supervision; the article pointed out that the main problems of the government departments in the current accounting supervision, and provides the corresponding countermeasures to improve the play of our government functions in the accounting system of supervision.

　　Key words: accounting oversight; government oversight; problem; countermeasures

　　中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：2095-2104(2012)03-0020-02

　　改革開放以來，我國會計行業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展，會計工作取得了巨大的進(jìn)步。會計是一個信息系統(tǒng)，它的目標(biāo)是向會計信息使用者提供決策有用的信息。由于會計信息屬于公共產(chǎn)品，往往涉及公眾利益，并具有較強(qiáng)的技術(shù)性，公眾難以識別其質(zhì)量，而且所有欺詐、舞弊與腐敗等行為都有財務(wù)后果，這使得會計監(jiān)督成為為整頓會計工作秩序、保證會計信息質(zhì)量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修訂的《中華人民共和國會計法》(以下簡稱《會計法》)的頒布，會計監(jiān)督體系才逐漸清晰?！稌嫹ā穼嫳O(jiān)督進(jìn)行了重新界定，構(gòu)建了一個包括內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督的“三位一體的會計監(jiān)督體系”。其中，政府監(jiān)督作為最高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和威懾力，權(quán)威性、公正性較高。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)政府監(jiān)督不僅是維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要基礎(chǔ)，同時也是促進(jìn)單位內(nèi)部會計監(jiān)督有效進(jìn)行的重要保證?？梢哉f，政府會計監(jiān)督是我國會計的一大特色。目前，政府會計監(jiān)督工作已經(jīng)成為規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、打擊會計造假行為、保護(hù)國家和投資者利益的重要保障，成為服務(wù)宏觀調(diào)控、促進(jìn)財政管理改革、確保財稅政策有效實施的重要手段。

　　一、 政府監(jiān)督當(dāng)前存在的問題

　　以財政部自1999年開展的全國會計信息質(zhì)量檢查為例，1999年-2009年十年間，會計監(jiān)督取得了明顯成效。財政部連續(xù)發(fā)布了16期會計信息質(zhì)量檢查公告，累計檢查企事業(yè)單位44580戶，查出違規(guī)問題金額3386.9億元，處理處罰企事業(yè)單位13562戶，處理處罰會計師事務(wù)所757家，處罰注冊會計師1306人，依法查處了一大批重大會計造假案件。面對改革開放以來我國政府監(jiān)督取得成績，我們有理由感到欣慰，但是我們更應(yīng)該看到我國政府監(jiān)督面臨的任務(wù)的艱巨以及政府監(jiān)督存在的問題，并積極尋找解決這些問題的思路和方法。目前，我國政府監(jiān)督主要存在以下幾大軟肋：

　　1. 職能分割——多頭監(jiān)管，協(xié)同不暢。會計監(jiān)督作為一種權(quán)利安排，其監(jiān)督效果的好壞，取決于監(jiān)督權(quán)安排是否得當(dāng)。政府相關(guān)職能部門的會計監(jiān)督權(quán)來源于政府的行政權(quán)以及股東和社會的轉(zhuǎn)移監(jiān)督權(quán)。而我國現(xiàn)實的會計監(jiān)督權(quán)力安排，在諸多部門中都有體現(xiàn)，而這一權(quán)利安排源自《會計法》的規(guī)定。根據(jù)《會計法》第三十一條、第三十二條和第三十三條規(guī)定，《會計法》除了規(guī)定財政部門行使會計監(jiān)督的權(quán)利和范圍外，同時也賦予了審計、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門各自相應(yīng)的實施會計監(jiān)督的職能?！稌嫹ā穼嫳O(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查職能的劃分都源于特定的角度，各自有其側(cè)重點，都在不同程度和不同方面對被監(jiān)督主體起到了監(jiān)督檢查的作用。但在實際行使會計監(jiān)督權(quán)利的各職能部門中，由于相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對監(jiān)督權(quán)利進(jìn)行層次上的合理劃分與安排，這種職能分割的不合理勢必造成多頭監(jiān)管。多頭監(jiān)管導(dǎo)致的結(jié)果是管理分散，缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調(diào)，造成重復(fù)檢查和資源浪費(fèi)，不能形成有效的監(jiān)督、管理，更有甚之，可能導(dǎo)致不同監(jiān)督主體各自為政、各取所需、滋生部門利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，由于缺乏橫向信息溝通和協(xié)調(diào)，也給被監(jiān)督主體帶來了監(jiān)督空隙，使被監(jiān)督者在面對不同的監(jiān)督主體時，有針對性的提供有利于自身的信息。

　　2. 根基弱化——會計監(jiān)督監(jiān)督手段少、違規(guī)成本低。監(jiān)督作為一種權(quán)利，常常與利益相伴，即監(jiān)督與獎懲是緊密聯(lián)系在一起的，沒有有效的獎懲結(jié)構(gòu)，監(jiān)督作用和效力就隨之削弱。近年來，對于各種監(jiān)督部門的力度和效力，一個不爭的事實就是財政部的會計監(jiān)督和檢查效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和稅務(wù)局。以下我們就從目前法律法規(guī)中對實施監(jiān)督的手段和處罰的力度來做一個簡單的比較。從目前可以在監(jiān)督過程中可以實施的手段來說，證監(jiān)會的手段最多、最全面，與在刑事偵查階段可以使用的手段基本相同;審計監(jiān)督的手段也相對豐富;只有財政部的會計監(jiān)督手段最為單一，效力最差，勢必影響監(jiān)督效力的發(fā)揮。只有各種手段的綜合運(yùn)用，才能有效地提高監(jiān)督的效力。從另一個角度講，事前的監(jiān)督將減少損失，促進(jìn)公平，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，其更體現(xiàn)了監(jiān)督的本質(zhì)。此外，當(dāng)前違法成本較低，很大程度上影響了會計監(jiān)督效力的發(fā)揮。

　　3. 本末錯位——重視監(jiān)督檢查，忽視制度建設(shè)。政府監(jiān)督作為財政管理工作的重要組成部分，對于保障國家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮著重要作用。從一定程度上講，政府監(jiān)督是我國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，通過其職能作用的發(fā)揮，進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督，為國家經(jīng)濟(jì)安全提供有效的防范和糾偏保證。然而長期以來，我國政府監(jiān)督方式比較單一。財政部門對企事業(yè)單位以及會計師事務(wù)所的監(jiān)督仍然以事后檢查為主，難以將問題發(fā)現(xiàn)和解決在萌芽狀態(tài)，未能實現(xiàn)事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查相結(jié)合。就目前財政部監(jiān)督檢查局已經(jīng)連續(xù)公開披露的檢查結(jié)果來看，我國政府監(jiān)督的范圍還十分有限，而且，每年存在的問題基本相同，并未得到實質(zhì)性改善。另外，監(jiān)督部門并未對上期結(jié)果作繼續(xù)跟蹤和回訪監(jiān)控，使監(jiān)督檢查的警示作用沒有顯現(xiàn)出來。

　　4. 導(dǎo)向誤區(qū)——利益驅(qū)動，效率低下。目前，我國政府監(jiān)督面臨的被監(jiān)督對象數(shù)量大，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)多，任務(wù)非常重，但監(jiān)督力量卻十分有限。據(jù)統(tǒng)計，我國行使會計監(jiān)督的人力資源，財政部約2000人，其中專員辦專門從事監(jiān)督的1000多人。雖然從2006年起，地方財政的力量逐漸充實到會計監(jiān)督中來，擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍，加強(qiáng)了監(jiān)督作用的發(fā)揮，但是相對于全國的會計監(jiān)督工作來說，政府監(jiān)督的力量仍是相當(dāng)薄弱。因此，政府監(jiān)督對象的選擇應(yīng)當(dāng)主要圍繞在一定時期的工作重點。然而，各省市等基層監(jiān)督部門，由于利益驅(qū)動等因素，在被監(jiān)督單位選擇上具有隨意性。而這種隨意性經(jīng)常表現(xiàn)為選擇效益好的企業(yè)作為監(jiān)督檢查的對象，而將效益差的企業(yè)排除在外。這種選擇監(jiān)督對象的錯誤導(dǎo)向是與監(jiān)督的目標(biāo)相背離?，F(xiàn)實中，效益差的企業(yè)往往存在更多的問題，更需要對其實施監(jiān)督檢查。

　　5. 陽奉陰違——檢查結(jié)果不透明，披露信息含量低。從目前能夠在財政部監(jiān)督檢查局對會計信息質(zhì)量檢查情況的公告來看，雖然近年來，監(jiān)督檢查局對檢查結(jié)果履行了披露義務(wù)，但目前披露的公告并沒有一個統(tǒng)一的披露規(guī)范，每年的公告內(nèi)容均有不同，并且僅只是總體上的描述，而未對被檢查單位的情況進(jìn)行公示，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的結(jié)果透明度低?？梢姡壳暗臅嬓畔①|(zhì)量檢查公告形式上的意義更大，由于其信息含量較低，無法滿足公眾的信息需求，并不能起到很好的輿論監(jiān)督作用。而且，習(xí)慣于權(quán)利尋租的慣例，對于沒有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的負(fù)面作用，導(dǎo)致社會不公平的產(chǎn)生。

　　二、 完善政府監(jiān)督的相關(guān)對策

　　針對前文對我國政府監(jiān)督存在的問題的分析，本文相應(yīng)地提出了以下幾點建議：

　　1、明確會計監(jiān)督體系層級，搭建公共信息平臺。我國政府監(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查有其各自的分工和側(cè)重點，之所以會出現(xiàn)多頭監(jiān)管等問題，根源還是沒有形成會計監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。解決上述問題的途徑就是使當(dāng)前的多個政府監(jiān)管主體形成有序、規(guī)范的協(xié)同合作，并搭建起公共信息平臺(即政府監(jiān)督數(shù)據(jù)庫)，形成聯(lián)動效應(yīng)。 應(yīng)該盡快明確我國會計監(jiān)督體系的層級，形成以財政部門為主導(dǎo)的整體監(jiān)督體系。財政部門作為會計工作的主管部門和會計規(guī)范的制定部門，應(yīng)處于監(jiān)督體系的核心位置，由財政部門牽頭定期進(jìn)行各部門聯(lián)動的會計信息質(zhì)量檢查。財政部應(yīng)每年會同金融、審計、稅務(wù)、證券監(jiān)督部門等有監(jiān)督職能部門，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和保障的總體部署和安排，共同協(xié)商制定會計監(jiān)督計劃，確定年度會計監(jiān)督重點行業(yè)與企業(yè)名單。在此基礎(chǔ)上對名單列示的行業(yè)與企業(yè)名單，協(xié)商確定負(fù)主要監(jiān)督檢查責(zé)任的監(jiān)督部門，如對于上市公司的監(jiān)督檢查，優(yōu)先考慮證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督;對于金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會、保監(jiān)會等;其他行業(yè)和企業(yè)，優(yōu)先考慮財政部和稅務(wù)總局。財政部作為統(tǒng)一會計監(jiān)督主體，從總體負(fù)責(zé)公用信息平臺的搭建，形成政府監(jiān)督數(shù)據(jù)庫。各專業(yè)職能部門檢查完畢后，錄入數(shù)據(jù)庫，再交由財政部和稅務(wù)總局從會計基礎(chǔ)工作和稅收角度進(jìn)行最終檢查，從而形成統(tǒng)一完整的檢查信息系統(tǒng)。目前關(guān)于信息平臺的建立，可以以財政部監(jiān)督檢查局為主導(dǎo)，在已經(jīng)形成的會計信息檢查數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)上，結(jié)合其他職能部門的自有數(shù)據(jù)庫，探索進(jìn)一步的優(yōu)化和處理技術(shù)，解決接口技術(shù)、數(shù)據(jù)對接等問題，早日實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的共享。

　　2. 強(qiáng)化會計監(jiān)督手段，提高違規(guī)成本。手段的不夠強(qiáng)硬，配套措施的落后，以及極低的違法成本，使得會計監(jiān)督的效力日益弱化。而且，由于不同的處罰機(jī)關(guān)處罰力度不同，勢必造成違法主體在違法方面具有選擇性，財政部的會計監(jiān)督是是最基本的保證，而處罰力度較低，勢必助長對會計信息的根本性損害，同時也會引起更為嚴(yán)重的后果。此外，監(jiān)督主體處罰力度的不一致，也將使被監(jiān)督主體向各不同監(jiān)督主體產(chǎn)生不同的尋租行為不同，進(jìn)而影響整個社會經(jīng)濟(jì)管理職能的不平穩(wěn)。直至對整個會計監(jiān)督體系的重大損害。因此，當(dāng)務(wù)之急是整合各部委的監(jiān)督職能，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加大財政部會計監(jiān)督的檢查和處罰力度。這就要求賦予多種手段以掃除工作阻礙，嚴(yán)懲根本性的違法行為，從而在源頭上提高違法成本，形成以財政部會計監(jiān)督為主的多層次協(xié)同監(jiān)督格局，共同構(gòu)鑄會計監(jiān)督統(tǒng)一體系，提高會計監(jiān)督效力。

　　3. 建立和完善懲防結(jié)合的會計監(jiān)督機(jī)制，提高會計監(jiān)督與整改結(jié)合度。基于現(xiàn)實的檢查資源和能力，我們能夠?qū)嵤┍O(jiān)督檢查的范圍還非常有限。因此，政府監(jiān)督應(yīng)該從事前、事中、事后三個方面入手。除了監(jiān)督檢查，有必要將事前的日常監(jiān)督監(jiān)視工作和預(yù)警工作深入進(jìn)行，同時以事后監(jiān)督檢查和結(jié)果分析反饋相互結(jié)合，從而有效的利用資源，提高會計監(jiān)督效率和效果。首先，建立和應(yīng)用預(yù)警機(jī)制與方法。財政部由于統(tǒng)一管理全國的會計工作，可以就此研究開發(fā)會計監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)，在日常稅務(wù)機(jī)關(guān)采集的信息基礎(chǔ)上，根據(jù)行業(yè)的不同特點及行業(yè)平均水平，設(shè)定一些特定價值信息，一旦出現(xiàn)即作為問題預(yù)警，引起高度重視，密切跟蹤，從而力爭從源頭解決問題，在問題和損失沒有最終形成前，防范于未然。其次，深入開發(fā)、加工、利用檢查結(jié)果和信息，形成信息檢查庫，建立反饋機(jī)制。對問題產(chǎn)生進(jìn)行詳細(xì)分析，進(jìn)一步研究探索解決普通具有的共性問題，作好協(xié)調(diào)各方面利益相關(guān)主體的工作，為國家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控形成有力的支持?jǐn)?shù)據(jù)，有效地維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。使“預(yù)警——檢查——反饋”成為良性互動，統(tǒng)一為有機(jī)的整體，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　4. 建立科學(xué)制度，避免監(jiān)督資源浪費(fèi)，提高監(jiān)督效率效果。會計監(jiān)督部門應(yīng)建立科學(xué)制度，不應(yīng)受利益驅(qū)動，導(dǎo)致監(jiān)督資源浪費(fèi)，監(jiān)督檢查流于形式。科學(xué)制度的建立，應(yīng)遵循重要性、可行性和效益性原則，具體實施步驟可以分為“確定行業(yè)范圍和重點企業(yè)——收集分析資料——制定可行性方案——選定被監(jiān)督對象”。首先，根據(jù)財政部監(jiān)督檢查的總體部署和安排，結(jié)合專員辦監(jiān)督檢查規(guī)劃和區(qū)域監(jiān)管特色來確定監(jiān)督檢查涉及的行業(yè)范圍和重點監(jiān)督的企業(yè)。其次，通過調(diào)閱檔案、網(wǎng)上搜索，實地了解觀察、召開座談會、書面調(diào)查等方法收集企業(yè)的基礎(chǔ)資料、管理資料和外部資料等信息資料，了解企業(yè)的情況。再次，在分析企業(yè)資料的基礎(chǔ)上，形成初步的可行性方案，包括企業(yè)的主要總體情況;發(fā)現(xiàn)的主要疑點及對報表的影響程度;檢查的重點;時間安排、人員要求、檢查模式;檢查可能存在的風(fēng)險或困難。最后，將可行性方案上報財政部，并有財政部確定被監(jiān)督

　　5. 建立監(jiān)督檢查公告制度，促進(jìn)監(jiān)督檢查結(jié)果透明化。財政部應(yīng)盡快制定《會計信息檢查公告辦法》規(guī)范會計監(jiān)督檢查名單、檢查結(jié)果檢查時間、檢查過程等方面的規(guī)定，形成監(jiān)督完善的檢查披露制度。政府監(jiān)督職能部門應(yīng)根據(jù)公告制度定期披露監(jiān)督檢查結(jié)果。監(jiān)督檢查公告所披露的信息必須客觀、公正，及時向公眾揭示監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，樹立會計監(jiān)督的權(quán)威，在全社會形成強(qiáng)大威懾力和影響力。