財(cái)政監(jiān)督是政府財(cái)政部門及其專職機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家財(cái)政管理相對(duì)人的財(cái)政收支及其合法性、真實(shí)性和有效性，依法實(shí)施監(jiān)督檢查、處理處罰和意見(jiàn)反饋的活動(dòng)。我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作，經(jīng)歷了從稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查向系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。當(dāng)前全國(guó)大多數(shù)財(cái)政部門建立了專門財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備了專職財(cái)政監(jiān)督干部，財(cái)政監(jiān)督工作得到了一定的加強(qiáng)和規(guī)范。但是，從當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐來(lái)看，還存在著很多不足和缺陷，影響了財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，尤其是縣級(jí)財(cái)政部門如何加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作，還需要進(jìn)一步的改革和完善。

　　一、縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題。

　　(一)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠健全，職能定位不準(zhǔn)確。

　　隨著政府機(jī)構(gòu)改革和“分稅制”財(cái)政體制的實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督初步理順了內(nèi)部關(guān)系，確立了財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)行體系。目前，一些地方的財(cái)政部門對(duì)財(cái)政監(jiān)督的認(rèn)識(shí)還不夠深刻，導(dǎo)致對(duì)財(cái)政監(jiān)督在整個(gè)財(cái)政管理工作中的職能定位不準(zhǔn)確，未能將財(cái)政監(jiān)督作為加強(qiáng)財(cái)政管理、推動(dòng)財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要手段，而只是將財(cái)政監(jiān)督作為一種應(yīng)付突發(fā)性事件的臨時(shí)工具，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督本身的重要職能無(wú)法體現(xiàn)，其結(jié)果則表現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督無(wú)法廣泛深入地延伸到財(cái)政工作的各個(gè)領(lǐng)域，更談不上對(duì)整個(gè)財(cái)政領(lǐng)域的控制。但是，當(dāng)前許多地方的財(cái)政監(jiān)督部門大多拘泥于單項(xiàng)業(yè)務(wù)的檢查，還未能站在整個(gè)財(cái)政管理和財(cái)政改革的高度上看問(wèn)題。其原因是當(dāng)前各級(jí)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政監(jiān)督的職能認(rèn)識(shí)不清，定位不準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政監(jiān)督的職能定位僅僅局限于一種監(jiān)督和檢查行為，而未能賦予財(cái)政部門執(zhí)行財(cái)政總監(jiān)控師的職責(zé)和權(quán)力，使財(cái)政監(jiān)督部門參與財(cái)政管理和改革顯得力不從心。

　　(二)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)與其運(yùn)行能力不相匹配。

　　當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督政策面很廣，財(cái)政監(jiān)督要負(fù)責(zé)財(cái)政收支監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部檢查等多方面的工作，每一方面都是千頭萬(wàn)緒，工作任務(wù)相當(dāng)繁重，而在另一方面，當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和干部配備卻相對(duì)較弱，二者不相匹配，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下財(cái)政監(jiān)督工作迅速發(fā)展的需要。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然近年來(lái)得到了大力發(fā)展，但在整體上仍然較弱，許多地方尤其是縣以下財(cái)政部門還沒(méi)有建立專制的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，財(cái)監(jiān)機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)合署辦公、人員混同使用的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響了財(cái)監(jiān)工作的順利開(kāi)展。其原因：一是縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)財(cái)監(jiān)工作的復(fù)雜性和重要性認(rèn)識(shí)不夠，忽略了財(cái)監(jiān)工作大量屬于外勤工作的特點(diǎn);二是部分地方對(duì)開(kāi)展財(cái)監(jiān)工作的積極性不高，“重分配，輕監(jiān)管”的思想大量存在，不愿主動(dòng)增強(qiáng)財(cái)監(jiān)工作的運(yùn)行能力。

　　(三)宏觀財(cái)政監(jiān)督薄弱。

　　宏觀財(cái)政監(jiān)督主要包括：預(yù)決算監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，國(guó)有資產(chǎn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益狀況的監(jiān)督，宏觀財(cái)政運(yùn)行與平衡狀況的監(jiān)督，以及對(duì)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部有關(guān)工作人員的財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督等。宏觀財(cái)政監(jiān)督薄弱表現(xiàn)在許多方面：一是政府公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督薄弱，財(cái)源大量流失;二是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督薄弱，國(guó)有資產(chǎn)配置不合理，國(guó)有企業(yè)虧損嚴(yán)重，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，難以保值增值;三是財(cái)政支出規(guī)模不夠膨脹，支出結(jié)構(gòu)不合理，尤其是各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)等缺乏強(qiáng)有力的預(yù)算約束，財(cái)政支出效益下降;四是社會(huì)財(cái)力分散，國(guó)民收入分配比例失調(diào)，財(cái)政收不抵支，誘發(fā)了通貨膨脹和周期性的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，財(cái)政監(jiān)督難以有效地調(diào)控和制約宏觀財(cái)政經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、有序、健康地運(yùn)行等。

　　(四)微觀財(cái)政監(jiān)督不力。

　　隨著財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)由微觀財(cái)政監(jiān)督向宏觀財(cái)政監(jiān)督的轉(zhuǎn)移，一方面，由于審計(jì)、銀行、社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)等監(jiān)督主體對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)分工監(jiān)督職能沒(méi)有相應(yīng)到位，微觀財(cái)政監(jiān)督職能收縮后，在一定程度上造成了企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督的空白，誘發(fā)了企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的失控;另一方面，隨著財(cái)政體制、投資體制和國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系的改革，所謂微觀財(cái)政監(jiān)督實(shí)際工作中往往僅局限于稅務(wù)監(jiān)督，而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保全和增值等的監(jiān)督被嚴(yán)重忽視了。

　　(五)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督缺位。

　　近年來(lái)，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部違法違紀(jì)案件逐年增多，違紀(jì)金額逐年增大，違紀(jì)手段越來(lái)越隱蔽，給國(guó)家造成了巨大損失。究其原因，主要是一些財(cái)政部門存在著內(nèi)部管理不善、約束乏力和內(nèi)部監(jiān)督缺位等問(wèn)題。沒(méi)有監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。由于相對(duì)主體具有地位低、權(quán)威性小、獨(dú)立性差、易受干擾等特點(diǎn)，從而難以保證內(nèi)部監(jiān)督工作的有效開(kāi)展。

　　(六)財(cái)政監(jiān)督方式不規(guī)范。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到財(cái)政監(jiān)督職責(zé)權(quán)限等因素的影響，財(cái)政監(jiān)督工作主要是對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問(wèn)題采取綜合或?qū)ｍ?xiàng)治理的方式進(jìn)行。從方式方法上看，表現(xiàn)為突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常檢查少;從時(shí)間上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的時(shí)候監(jiān)督檢查多，事前、事中少;由于諸多因素的影響，致使很多財(cái)經(jīng)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題都在既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財(cái)政、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法現(xiàn)象屢查屢犯，并呈逐年上升趨勢(shì)。

　　二、完善縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。

　　(一)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，健全和完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

　　一是培養(yǎng)造就一支強(qiáng)有力的財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍，逐步建立一個(gè)高效、統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督組織系統(tǒng)，要注重培養(yǎng)專家型人才，通過(guò)各種形式的培訓(xùn)和教育，打造一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、作分優(yōu)良、勇于進(jìn)取的財(cái)監(jiān)干部隊(duì)伍，使財(cái)政監(jiān)督檢查干部成為高舉旗幟的棋手、記帳的能手、查賬的高手、打假的獵手，塑造良好的財(cái)政監(jiān)督干部形象;二是健全財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，設(shè)立隸屬于同級(jí)財(cái)政部門的二級(jí)機(jī)構(gòu)，履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)比同級(jí)財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)高半級(jí)，使其在對(duì)內(nèi)科室和直屬單位的自我監(jiān)督中保持一定的獨(dú)立性，便于協(xié)調(diào)和公正執(zhí)法。要逐步建立和完善中央財(cái)政監(jiān)督與地方財(cái)政監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。三是健全財(cái)政監(jiān)督的外部機(jī)構(gòu)，理順財(cái)政監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系，形成財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政協(xié)調(diào)配合的制約機(jī)制，創(chuàng)造良好的財(cái)政監(jiān)督外部環(huán)境，提高財(cái)政監(jiān)督的科學(xué)性和有效性。

　　(二)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法治建設(shè)。

　　加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督立法，明確財(cái)政監(jiān)督的法律地位，實(shí)施法治監(jiān)督。建立公共財(cái)政框架，要求財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮更大的職能。而財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，則需要通過(guò)完善的立法來(lái)提供法律保障，并通過(guò)立法統(tǒng)一和規(guī)范監(jiān)督行為。首先，國(guó)家應(yīng)盡快擬訂和頒布《財(cái)政監(jiān)督法》，從立法層次上確立財(cái)政監(jiān)督的法律地位，為財(cái)政部門行使財(cái)政監(jiān)督職能、加大執(zhí)法力度、堅(jiān)持依法行政、提高財(cái)政監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性創(chuàng)造良好的法治環(huán)境;其次，應(yīng)研究制定并完善各項(xiàng)財(cái)政、財(cái)務(wù)、預(yù)算、稅收和國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，初步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的財(cái)稅法律框架，把財(cái)政監(jiān)督工作納入法制化軌道，使財(cái)政監(jiān)督工作真正做到有法可依，依法執(zhí)法;第三，各地方可制定適應(yīng)本地區(qū)的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)制度或《條例》，增強(qiáng)可操作性，加大地方財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法力度。

　　(三)建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督體系。

　　1、建立橫向財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

　　一是加強(qiáng)各監(jiān)督主體的溝通合作。一方面應(yīng)加強(qiáng)各監(jiān)督主體之間的信息資源共享，在各負(fù)其責(zé)的基礎(chǔ)上，通過(guò)采取聯(lián)席會(huì)議、定期通報(bào)等方式建立起財(cái)政部門與有關(guān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)工作制度，通過(guò)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)等高科技手段加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)、監(jiān)察、銀行等部門的溝通，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享;另一方面，財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)通過(guò)制定聯(lián)合工作方案、聯(lián)合實(shí)施檢查、檢查結(jié)果相互移送等方法，與有關(guān)經(jīng)濟(jì)主體建立聯(lián)合執(zhí)法工作制度，特別是可以考慮建立財(cái)政部門與審計(jì)部門監(jiān)督工作的工作聯(lián)系溝通制度，從而逐步實(shí)現(xiàn)各部門之間監(jiān)督工作的有機(jī)結(jié)合，避免重復(fù)檢查、多頭檢查，減少財(cái)政監(jiān)督工作的盲目性，降低監(jiān)督檢查成本。

　　二是加強(qiáng)各監(jiān)督主體間的相互督促保障。要抓緊建立以財(cái)稅監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督為主的監(jiān)督體系，使財(cái)政系統(tǒng)的職能監(jiān)督、審計(jì)系統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)中介組織系統(tǒng)的社會(huì)監(jiān)督等，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互制衡的監(jiān)督體系，從而保證預(yù)算內(nèi)外監(jiān)督、納稅監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督及整個(gè)監(jiān)督體系的銜接。

　　2、建立科學(xué)的財(cái)政監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督指標(biāo)體系和財(cái)政監(jiān)督效果評(píng)價(jià)體系。

　　所謂監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，就是實(shí)施監(jiān)督的技術(shù)規(guī)范。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化，需要根據(jù)財(cái)政監(jiān)督工作的進(jìn)程制定方法、規(guī)范行為準(zhǔn)則、定期審查標(biāo)準(zhǔn)等，提高財(cái)政監(jiān)督的質(zhì)量和水平。隨著宏觀財(cái)政監(jiān)督地位的增強(qiáng)，有必要建立規(guī)范合理的宏觀財(cái)政監(jiān)督指標(biāo)體系，并確定指標(biāo)值，以便對(duì)宏觀財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的合理性與效益性進(jìn)行監(jiān)督。宏觀財(cái)政監(jiān)督指標(biāo)包括多種類型，如絕對(duì)值與相對(duì)值、貨幣值與數(shù)量值、單一值與區(qū)間值、固定值與彈性值等，應(yīng)根據(jù)需要與可能，用科學(xué)的方法加以測(cè)算，同時(shí)注意借鑒國(guó)際上通用的一些可比性指標(biāo)值，使財(cái)政監(jiān)督的指標(biāo)值建立在科學(xué)客觀的基礎(chǔ)上，排除主管隨意性。

　　監(jiān)督效果評(píng)價(jià)體系需要科學(xué)地選擇和制定評(píng)價(jià)指標(biāo)。傳統(tǒng)地監(jiān)督考核指標(biāo)以檢查項(xiàng)目的多少、違紀(jì)金額的大小、追究責(zé)任人員的多少、檢查時(shí)間的長(zhǎng)短、檢查人員的多寡為標(biāo)準(zhǔn)，量越多，監(jiān)督成績(jī)?cè)酱蟆１O(jiān)督效果評(píng)價(jià)體系不能單純以違紀(jì)問(wèn)題的金額大小為依據(jù)，而是應(yīng)該對(duì)監(jiān)督的對(duì)象、問(wèn)題的性質(zhì)、違紀(jì)的金額及危害程度等方面因素綜合考慮，選擇適當(dāng)?shù)臋?quán)數(shù)，將評(píng)價(jià)的目的放在能否防止問(wèn)題的發(fā)生，能否提高財(cái)政資金使用效果和能否促進(jìn)財(cái)政管理水平上來(lái)。

　　3、建立財(cái)政內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督體系。

　　循環(huán)監(jiān)督體系的構(gòu)想就是以制度建設(shè)為起點(diǎn)，以依法理財(cái)為中心，配合公共財(cái)政改革步伐，來(lái)構(gòu)造監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。該體系的設(shè)計(jì)應(yīng)基于監(jiān)督與管理一體化的觀點(diǎn)，財(cái)政監(jiān)督體現(xiàn)財(cái)政管理的本質(zhì)屬性，應(yīng)當(dāng)與資金運(yùn)行同步進(jìn)行。按監(jiān)督類型分類，監(jiān)督體系可劃分為三個(gè)層次：管理監(jiān)督(科室內(nèi)自我監(jiān)督)、專職監(jiān)督、外部專門監(jiān)督。其中，管理監(jiān)督定位為財(cái)政部門內(nèi)部專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的監(jiān)督，外部專門監(jiān)督主要指人大監(jiān)督、上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)檢查、各級(jí)審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等外部對(duì)財(cái)政整體的再監(jiān)督。按循環(huán)機(jī)構(gòu)分類，監(jiān)督體系則分解為三大模塊：科室內(nèi)子循環(huán)、局內(nèi)子循環(huán)、外部審計(jì)大循環(huán)。各層級(jí)子循環(huán)的連接則通過(guò)循環(huán)中樞——局務(wù)會(huì)議發(fā)揮總控與協(xié)調(diào)功能而實(shí)現(xiàn)，形成互動(dòng)的監(jiān)督格局。

　　4、建立高效的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制。

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)將日益呈現(xiàn)快捷、多面、靈活運(yùn)行的特征，且經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式、方法及內(nèi)容也將發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。精簡(jiǎn)行政管理人員，增加監(jiān)督管理層次人員，實(shí)行綜合執(zhí)法和監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放管理，擴(kuò)大開(kāi)放服務(wù)范圍，嚴(yán)格依法行政，全面規(guī)范政府行為;其次要從現(xiàn)行以事后監(jiān)督為主的工作方法逐步轉(zhuǎn)變到以事前、事中監(jiān)督為主的方向發(fā)展，要從目前側(cè)重對(duì)稅收解繳進(jìn)行監(jiān)督檢查的單環(huán)節(jié)監(jiān)督，轉(zhuǎn)變到對(duì)財(cái)政資金的解繳、征管、入庫(kù)、分配、使用等過(guò)程的監(jiān)督;第三要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能權(quán)限，逐步建立和完善地方財(cái)政收入的保障機(jī)制，對(duì)地方財(cái)政支出的跟蹤檢查機(jī)制和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督的再監(jiān)督機(jī)制，建立和完善財(cái)政監(jiān)督對(duì)本級(jí)各部門的監(jiān)督機(jī)制和上級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)財(cái)政預(yù)算收支監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督職能的最大發(fā)揮。