摘要：在新農村建設中，村民自治發展存在四對矛盾:鄉鎮政府與村民自治之間的矛盾、村委會干部成本收益與村民自治之間的矛盾、農村人口流動與村民自治之間的矛盾、農村公共產品供給與村民自治之間的矛盾，嚴重制約了村民自治的健康發展。我們必須正視矛盾的存在，尋求有效對策，以促進村民自治健康發展，推進社會主義民主政治建設和新農村建設具有十分重要意義。

　　一、新農村建設中村民自治存在的矛盾

　　(一)鄉鎮政府與村委會之間的矛盾。上世紀80年代初，在中國農村確立了“鄉政村治”的治理格局。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定，鄉、民族鄉、鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助。村委會協助鄉、民族鄉、鎮政府開展工作。但是，由于受傳統命令指揮管理方式的影響，在村民自治發展中，鄉鎮政府與村委會之間的矛盾一直揮之不去。

　　鄉鎮政府與村委會的矛盾集中表現在鄉鎮政府為達到控制村委會的目的往往通過多種方式來干預村委會正常活動。一是直接干預村民選舉，保證政府信得過的干部順利當選;二是采取間接手段，如“村財鄉管”控制村委會經費收支，來干預村委會的工作;三是改變村委會職能。把村委會的工作主要放在協助鄉鎮政府的工作上，使村委會變成了鄉鎮政府的派出機構;四是對村干部政績考核。如，考核內容主要是費用征收、計劃生育、義務工攤派、報刊訂閱、村民上訪等各項行政任務的完成情況，而不是村民自治事業的進展;考核主體是鄉鎮黨政領導機關，而不是本村村民;考核結果與村干部工資或補貼掛鉤，而不與村民發生關系。因此，許多村干部出于對個人利益的追求，往往只對上負責，不對村民負責。由于鄉村關系沒理順，使村民自治的正式制度之外滋生了一種非制度性的依附關系，影響村民自治正常開展。

　　在新農村建設的背景下，“一方面由于政府強化管理的需要，政府希望村干部更多地扮演政府‘代理人’的角色;另一方面，村干部又是村民選出來的，村民自然希望他們能夠當好他們的‘當家人’”。但是，有些鄉鎮政府加大對村治的干預，長期存在的鄉鎮政府與村委會之間的矛盾不能得到有效解決，降低了村民自治組織在村民心中的威信。

　　(二)村委會干部成本收益與村民自治之間的矛盾。村民自治是農民政治參與的重要途徑。“政治學研究表明，公民是否參與政治的一個重要原因是基于對報酬的估量，也就是說，如果參與政治所得報酬低于其他活動所得報酬，那么公民就不會參與政治。“由于農村經濟發展不平衡，村民自治發展中村委會干部成本收益與村民自治之間的矛盾十分突出。在一些集體經濟薄弱的農村，村委會干部，特別是村組長沒人肯當的現象十分普遍。村干部沒人肯當的主要原因就是成本與收益不對稱。一是市場經濟條件下，村民致富途徑和機會增多，他們一心奔自家致富，對村里事務充耳不聞，對村民自治熱情不高。即使村里通知他們回家參加村委會選舉，因路費花銷太大，而認為不值得。還有的村民認為當村干部吃虧不討好。二是村干部經常忙于村里的事務，耽誤自己去掙錢，認為不劃算。三是工資報酬低。2009年12月，我們在廣西宜州合寨村調研時，村主任告訴我們他每月只有200元的誤工補助，整天忙于村中事務，耽誤自家掙錢，抱怨情緒很大。但是，在一些集體經濟比較好的農村，村委干部卻呈現出爭著當的現象。一些農村每逢村委會換屆選舉時，請吃、請喝、拉選票好不熱鬧。一些人想法設法當選村干部，上任后就通過各種手段侵占集體財產來收回選舉中的成本，引起村民強烈不滿。

　　(三)農村人口流動與村民自治之間的矛盾。隨著經濟社會的發展，城市化進程不斷推進，大量農村勞動力涌入城市，形成數量龐大的農民工隊伍。據統計，我國農民工數量已經超過1.5億。由于大量青壯年農民外流，“空巢村”現象十分普遍，嚴重影響了村民自治健康發展。主要表現在:一是村民迫于生計紛紛外出打工，以致有些村在選舉期間，只有老弱病殘婦參與，無法真正體現最先進、最具代表性的民主意見。另外，大量外出務工勞動力中間也包括很多農村黨員，他們外出期間基本不與村黨組織發生任何聯系，弱化了農村基層黨組織的領導作用;二是農村人口流動，致使一些村莊無法召開村民會議和村民代表大會，村民自治工作難以開展;三是外出務工，以及經濟發展水平的制約，使得外出務工村民和村民委員會成員之間，村民委員會內務工與務農者之間收入差距拉大，一些村民委員會成員心理發生不平衡而不理事甚或腐敗;四是農村人口流動使村委會組織建設后備資源流失嚴重。由于農村人口流動，農村的精英分子脫離農村，致使留在村中的村民中，很難選出令大家滿意的帶頭人，直接影響到村民自治的水平。

　　(四)農村公共產品供給與村民自治之間的矛盾。一定的物質條件是保障人們對政治生活關注的基礎。現階段農村經濟發展不夠，無法保證農村公共產品供給，無法為村民自治提供良好的物質條件，影響了村民參與村民自治的熱情。特別在中西部的農村，這種現象十分突出。在新農村建設中，農村公共產品供給與村民自治之間的矛盾不容忽視。實行村民自治后，隨著政府職能的轉變，國家不再象以前對農村公共產品進行大量投入，農村公共設施欠賬較多。一些農村大都采取向政府要一點，村民集資多出些的辦法，改善農村公共產品供給。當我們走在一些農村的水泥公路或小橋上時，經常會看到旁邊的功德碑上刻著村民捐資的名單和捐資金額。2009年12月，我們在廣西宜州合寨村走訪調研時，一些鄰村的村民向我們反映，因為合寨村是中國村民自治第一村，上級政府撥了些資金，加上本村村民集資，修了公路和水泥球場等，而他們村沒人管，村民集資困難，村里的路一下雨就泥濘難走。走訪中，我們也聽到一些村民抱怨城里的公共產品都是國家出資修建，村民自治就是集資攤派。就在我們調研快結束時，合寨村村主任帶領我們調研組到他們村小學看看，邊走邊向我們訴苦說，現在正值冬天，小學窗戶破損嚴重，他們眼瞅著小學生在寒風中受凍，村里卻拿不出錢來維修。

　　二、解決新農村建設中村民自治發展矛盾的對策

　　(一)依法理順鄉鎮政府與村委會的關系。《組織法》明確限定了鄉鎮政府與村委會兩者的關系，這是村民自治健康發展的法律保證。首先，依法合理劃分__二者權限。在村民自治健康運行中，作為鄉鎮一級的政府必須明確，一是對村民自治領域的事務要給以指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預;二是對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。其次，改革鄉鎮權力體制，實現鄉鎮權力與村民自治權力體制的對接。為了與村民自治的民主體制有機對接，這種體制必須加以改革，由本社區全體村民直選鄉鎮長。與此同時，還應提升鄉鎮人大的職能，增強其對鄉鎮行政的民主監督和制衡。

　　(二)大力發展農村經濟，提高村民政治素質。村民自治作為一項政治制度的實現，一定要有相應的經濟作為基礎，同時，村民自治的健康發展與村民良好的政治素質也須臾不可分。

　　村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分密切。集體經濟力量為村民自治的健康發展提供重要物質基礎。因此，大力發展農村經濟，夯實農村集體經濟基礎。“農民最講實際，最關注自身的利益，只有通過新農村建設推動經濟工作的實際成效，讓農民嘗到甜頭，得到實惠，農民才會以更加飽滿的政治熱情投入到民主法制建設中來，提升政治參與的熱情。”只有集體經濟雄厚了，與農民利益息息相關了，農民才會積極參與到村民自治中來。只有集體經濟雄厚了，提高村委會成員經濟待遇，才能進一步提高他們參與村民自治積極性。

　　其次，大力發展農村文化教育，提高村民(包括村干部)的文化素質和政治參與意識，解決村民文化水平低、民主素養低的問題，為發展農村基層民主培養良好政治素質的主體，保證村民自治規范運作和健康發展。

　　(三)根據農村人口流動的特征，探索村民自治有效措施。面對城市化對村民及鄉村的牽引影響，要根據農村人口流動的特征，探索村民自治有效措施。第一，加強村民委員會與農村流動人口的聯系，建立溝通彼此之間關系的中介組織，發揮在家和在外務工村民的各自優勢，運用多種工作方式和實現民主選舉、決策、管理、監督的各種形式，推進村民自治。比如采用“函投”、“電話投票”、“網絡視頻投票”等。民政部門也可以與公路、鐵道等部門聯系協商，為回家參加選舉的農民工提供免費車票，確保他們行使自己的民主權利。第二，針對農村流動人口難以集中的實際情況，可以采取選舉代表制的辦法，由農民工與外出務工人員聯系，通報被選舉人的情況，了解務工人員對選舉人的意見，獲得委托權，即在農民工代表大會上，每個農民工可代替幾人投票，每一票視為委托人到場參加選舉。第三，農村還應完善人才吸納機制，創造良好的環境，吸引精英返鄉為鄉村自治注入了一股新鮮活力。

　　(四)政府加大財政支持力度，為村民自治提供物質保障。“政治、法律、哲學、宗教、文學、藝術等的發展是以經濟發展為基礎的。但是，它們又都互相影響并對經濟基礎發生影響。”村民自治是村民實行自我管理、自我教育、自我服務的制度，在其實施與發展的過程中，受到方方面面的影響，其中經濟因素十分重要。農村公共產品的有效供給，不僅促進農村經濟的發展，提高農民生活質量，而且對村民自治健康發展也具有重要意義。因此，新農村建設中，我們必須加大農村公共產品的財政支持力度，為村民自治健康發展提供物質保障。尤其政府應在農村基礎設施上加大財政支持力度，以國家財政支持作為后盾，為農村公共產品供給提供制度上的保障，切實提高農村公共產品的有效供給，為村民自治提供物質保障，進一步提高村民自治在村民心目中的地位與作用。