摘 要：發(fā)揮失業(yè)保險制度“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”三位一體功能, 是積極的失業(yè)保險政策所秉承的基本理念。這一理念植根于失業(yè)保險制度本身特有的二重性, 逐漸形成于我國失業(yè)保險制度不斷發(fā)展和演變中的積極探索。本文以失業(yè)保險的二重性為切入點, 結(jié)合我國失業(yè)保險制度功能的演化路徑和積極探索, 論述三位一體功能的主要內(nèi)容和內(nèi)在關(guān)系, 為完善積極的失業(yè)保險政策提出建議。

　　關(guān)鍵詞：積極的失業(yè)保險政策; 制度功能; 政策理念

　　積極的失業(yè)保險政策必須以發(fā)揮失業(yè)保險三位一體功能為根本遵循, 在保障理念上, 主張從失業(yè)保險向就業(yè)保障轉(zhuǎn)變, 變事后的以失業(yè)保險金為主的物質(zhì)補償, 為事前的以能力提升為主的就業(yè)崗位保障。這一制度理念與失業(yè)保險既屬于社會保險又是就業(yè)政策重要內(nèi)容的“二重性”相關(guān), 也是在失業(yè)保險制度的發(fā)展演變中不斷探索的經(jīng)驗總結(jié)。

　　一、失業(yè)保險的二重性決定了三位一體制度功能

　　失業(yè)保險屬于社會保險, 是社會保障體系的組成部分;同時, 失業(yè)保險是關(guān)于“失業(yè)”的社會保險險種, 與就業(yè)政策密切相關(guān), 因此, 失業(yè)保險橫跨社會保障和就業(yè)兩大領(lǐng)域。

　　1. 社會保險屬性決定了失業(yè)保險必須具備“保生活”功能

　　社會保險是社會保障制度的核心內(nèi)容, 是國家通過法律強制實施, 為勞動者在年老、疾病、生育、失業(yè)以及遭受職業(yè)傷害的情況下, 提供必要的物質(zhì)幫助的制度。失業(yè)保險作為社會保險的一個險種, 所保障的是“失業(yè)風(fēng)險”, 它不同于老齡化、疾病等自然力引發(fā)的發(fā)生概率在總體上較為確定并可以估計的風(fēng)險, 而是一種系統(tǒng)性社會風(fēng)險。風(fēng)險的發(fā)生原因歸結(jié)為勞動者自身無法控制的社會經(jīng)濟因素, 如經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大技術(shù)進步、國際貿(mào)易變化等, 雖然特定時期的社會平均失業(yè)率可以獲知, 但由于某些外生不確定因素對宏觀經(jīng)濟的沖擊, 失業(yè)風(fēng)險發(fā)生的概率不可估計。失業(yè)保險制度的建立就是運用保險機制的大數(shù)法則抵御個人面臨的失業(yè)風(fēng)險, 尤其是勞動者失業(yè)后的生活陷入困頓狀態(tài), 更需要基本的物質(zhì)保障。

　　我國《社會保險法》第2條規(guī)定, 國家建立失業(yè)保險制度, 保障公民在失業(yè)情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利, 并對失業(yè)保險的制度運行做出了原則性規(guī)定, 重點對失業(yè)保險參保繳費和待遇享受等做了重點說明, 包括失業(yè)保險金的領(lǐng)取條件、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、重視領(lǐng)取條件、領(lǐng)取期間的醫(yī)療保險費等。從中可以看出, 社會保險法所規(guī)范的失業(yè)保險制度, 更多的是從制度運行機制和失業(yè)人員享受的基本生活保障, 即對“物質(zhì)幫助權(quán)”的保障機制做了規(guī)定, 而不具體涉及制度的防失業(yè)功能和促就業(yè)功能。

　　2. 就業(yè)政策屬性決定了失業(yè)保險要發(fā)揮“防失業(yè), 促就業(yè)”功能

　　失業(yè)保險也是就業(yè)政策的重要內(nèi)容。國際社會治理失業(yè)的政策經(jīng)歷了從被動治理向主動治理的演變。20世紀(jì)30年代前, 失業(yè)被普遍認(rèn)為是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物, 可以通過市場機制進行自發(fā)調(diào)節(jié), 不需要政府做任何干預(yù);20世紀(jì)30年代后, 面對世界經(jīng)濟大蕭條和全球經(jīng)濟危機造成的嚴(yán)重失業(yè), 凱恩斯的有效需求理論成為政府運用宏觀經(jīng)濟政策刺激經(jīng)濟擴大就業(yè)的決策依據(jù);直到20世紀(jì)70年代, 失業(yè)治理的政策主流從關(guān)注總需求的經(jīng)濟政策, 發(fā)展到同時關(guān)注總供給的教育培訓(xùn)政策及就業(yè)服務(wù)、就業(yè)補貼等綜合政策;新世紀(jì)以來, 國際社會逐漸將促進就業(yè)放到作為政府施政綱領(lǐng)的戰(zhàn)略優(yōu)先位置, 正如2001年國際勞工組織在《全球就業(yè)議程》中提出, 各國要制定綜合性的社會經(jīng)濟政策, 使充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略和國家政策的總目標(biāo), 并將其放在經(jīng)濟和社會政策的核心位置。

　　與此同時, 失業(yè)保險政策的重心也隨之變化, 所保障的“失業(yè)風(fēng)險”的重點從“失業(yè)后的生活困頓的風(fēng)險”轉(zhuǎn)向“從就業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)向失業(yè)狀態(tài)的風(fēng)險”;政策的著力點從失業(yè)后的基本生活保障向失業(yè)前的就業(yè)能力保障, 政策效力從消極救助逐步向積極預(yù)防轉(zhuǎn)變, 失業(yè)保險政策也逐漸成為就業(yè)政策的重要組成部分。我國從2002年開始實施積極就業(yè)政策, 主張將失業(yè)治理和促進就業(yè)相結(jié)合, 建立既能有效保障下崗失業(yè)人員基本生活, 又能積極促進再就業(yè)為取向的社會保障政策。同時, 建立失業(yè)監(jiān)測和預(yù)警機制, 對失業(yè)進行預(yù)防、疏導(dǎo)和調(diào)控。失業(yè)保險政策已經(jīng)成為積極就業(yè)政策的重要組成部分。

　　3. 失業(yè)保險的“二重性”決定了“三位一體”功能

　　失業(yè)保險的社會保險屬性, 要求失業(yè)保險政策要保證失業(yè)人員的基本生活, 在失業(yè)時給予他們基本的物質(zhì)幫助;失業(yè)保險的積極就業(yè)政策屬性, 要求失業(yè)保險政策和其他就業(yè)政策聯(lián)動機制, 要能夠促進失業(yè)人員的再就業(yè), 要有助于預(yù)防失業(yè)。正是因為失業(yè)保險的二重性, 一方面需要失業(yè)保險制度發(fā)揮保生活的功能, 另一方面要能夠發(fā)揮防失業(yè)、促就業(yè)功能。這就決定了失業(yè)保險的基金支出不能僅限于失業(yè)保險金, 還要有促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的項目;失業(yè)保險基金的支付對象不能僅限于失業(yè)人員, 還應(yīng)將參保職工和用人單位納入覆蓋范圍, 從減少失業(yè)和預(yù)防失業(yè)的角度發(fā)揮“反失業(yè)”的作用。因此, 失業(yè)保險必須同時具備保生活、防失業(yè)和促就業(yè)的功能作用。

　　二、失業(yè)保險三位一體制度功能的主要內(nèi)容

　　2. 防失業(yè)是重點

　　防失業(yè), 就是“預(yù)防失業(yè)”, 即利用失業(yè)保險政策維持企業(yè)的用人意愿, 增強勞動者抵御失業(yè)的能力, 維持就業(yè)規(guī)模穩(wěn)定。把防失業(yè)作為失業(yè)保險工作的重點, 主要基于三方面考慮:第一, 從解決我國就業(yè)問題的根本策略考慮, 預(yù)防失業(yè)是我國積極就業(yè)政策的一部分, 在加大促進就業(yè)幫扶力度促進失業(yè)人員再就業(yè)的同時, 要對失業(yè)的源頭進行必要調(diào)控, 減少失業(yè)人員總量。第二, 從世界其他國家失業(yè)保險改革的方向和實際經(jīng)驗看, 變消極的失業(yè)保險為積極的就業(yè)保障, 效果顯著。日本于1975年改《失業(yè)保險法》為《雇傭保險法》, 強化失業(yè)預(yù)防機制建設(shè), 以資助企業(yè)做好失業(yè)預(yù)防工作為重點, 推出了雇用安定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè), 對開展職工帶薪教育培訓(xùn)、休假以及開展內(nèi)外部培訓(xùn)的企業(yè)給予資助, 并資助企業(yè)用于因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而不得不壓縮生產(chǎn)的富余職工進行培訓(xùn)。加拿大于1996年改《失業(yè)保險法》為《就業(yè)保險法》, 實施“工作共享”計劃, 規(guī)定當(dāng)企業(yè)遇到經(jīng)營困難時, 可以與員工、就業(yè)保險委員會簽訂“工作共享”協(xié)議, 通過縮短工時、降低工資的方式保留員工而不裁員, 由就業(yè)保險基金給符合就業(yè)保險金領(lǐng)取條件又愿意繼續(xù)在縮短工時的工作崗位上工作的員工發(fā)放工作補貼 (最長可達38周) 。韓國在1995年建立就業(yè)保險制度, 規(guī)定當(dāng)企業(yè)經(jīng)營困難而不解雇工人時, 就業(yè)保險基金可提供部分工資補貼。

　　3. 促就業(yè)是目標(biāo)

　　將促就業(yè)作為失業(yè)保險政策的目標(biāo), 是我國經(jīng)濟社會發(fā)展賦予失業(yè)保險制度的重要使命, 也是黨和國家對失業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的基本要求。黨的十八大提出要增強失業(yè)保險制度促進就業(yè)的作用;十八屆三中全會提出要增強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能;2015年政府工作報告提出要落實和完善失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位政策;2016年政府工作報告提出要用好失業(yè)保險基金結(jié)余, 增加穩(wěn)定就業(yè)資金規(guī)模。失業(yè)保險促就業(yè), 一是促進失業(yè)人員再就業(yè), 這是我國失業(yè)保險制度在建立之初就具備的功能之一, 如《失業(yè)保險條例》規(guī)定, 失業(yè)保險基金可用于失業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹支出, 促進領(lǐng)金人員的再就業(yè);二是通過預(yù)防失業(yè)政策, 如對不裁員、少裁員的企業(yè)給以穩(wěn)崗補貼, 維持整個社會的就業(yè)規(guī)模, 促進就業(yè)局勢穩(wěn)定;三是在促進就業(yè)規(guī)模擴大的基礎(chǔ)上, 改善就業(yè)結(jié)構(gòu), 提高就業(yè)穩(wěn)定性, 促進更加充分就業(yè)和更高質(zhì)量就業(yè)。如通過降費率政策降低企業(yè)成本, 增強經(jīng)濟活力而吸納就業(yè);通過技能提升補貼政策提高職工就業(yè)能力, 提高就業(yè)技能和就業(yè)穩(wěn)定性。這也是我國積極的失業(yè)保險政策促就業(yè)目標(biāo)的集中體現(xiàn)。

　　4. 三位一體功能的內(nèi)在關(guān)系

　　之所以將失業(yè)保險的保生活、防失業(yè)和促就業(yè)功能稱之為“三位一體”, 主要原因在于這三者之間存在相互獨立又相互聯(lián)系的辯證統(tǒng)一關(guān)系。相互獨立體現(xiàn)在:這三項功能所保障權(quán)益的獨特性, 其中, 保生活功能作為基礎(chǔ), 它所保障的是失業(yè)人員的基本生存權(quán), 是失業(yè)保險必須具有的首要功能, 不受防失業(yè)和促就業(yè)功能的影響;促就業(yè)功能是失業(yè)保險政策的總體目標(biāo), 從微觀上保障失業(yè)人員的就業(yè)權(quán), 在宏觀上保障就業(yè)局勢總體穩(wěn)定;防失業(yè)功能是由當(dāng)前就業(yè)形勢決定的, 是現(xiàn)階段發(fā)揮失業(yè)保險促就業(yè)功能最為高效的政策設(shè)計, 所保障的是勞動者的就業(yè)崗位和就業(yè)能力。相互聯(lián)系體現(xiàn)在:一是保生活是防失業(yè)和促就業(yè)的基礎(chǔ)和前提, 如果不能保障失業(yè)人員的基本生活, 防失業(yè)功能和促就業(yè)功能無從談起;二是保生活效用的發(fā)揮對促就業(yè)功能有影響作用, 較高水平的失業(yè)保險金容易造成失業(yè)人員對失業(yè)待遇的依賴性, 抑制尋找工作的積極性, 甚至對在職人員也產(chǎn)生一定的吸引力, 無形中提高防失業(yè)和促就業(yè)的政策成本;三是防失業(yè)是治理失業(yè)的前移, 是失業(yè)保險體現(xiàn)促就業(yè)功能的高級表現(xiàn)形式, 把預(yù)防失業(yè)作為重點, 是積極的失業(yè)保險政策的最重要特征。

　　三、積極的失業(yè)保險政策的實踐探索

　　我國失業(yè)保險制度的三位一體功能, 并不是形成于制度建立之初, 而是在失業(yè)保險不同的歷史階段, 經(jīng)過不斷的積極探索而逐步發(fā)展完善的。其中, 保生活功能是失業(yè)保險制度的基礎(chǔ)功能, 在不同的發(fā)展階段都強調(diào)要保障失業(yè)人員的基本生活;促就業(yè)功能雖在制度建立之初就具備, 但一直到《失業(yè)保險條例》之后才逐漸成為制度建設(shè)和政策探索的重點;防失業(yè)功能則開始于2008年的“五緩四減三補貼”政策, 2014年開始實施援企穩(wěn)崗政策, 標(biāo)志著我國的失業(yè)保險制度具有了防失業(yè)功能。從這個意義上說, 我國積極的失業(yè)保險政策正式形成于2014年, 到2017年的穩(wěn)崗補貼政策得到進一步完善。

　　1. 失業(yè)救濟制度中的促就業(yè)理念

　　我國失業(yè)保險制度起步于1950年失業(yè)救濟制度, 《救濟失業(yè)工人暫行辦法》規(guī)定以“以工代賑為主, 同時采取生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、幫助回鄉(xiāng)生產(chǎn)及發(fā)放救濟金等辦法”, 解決失業(yè)人口的基本生活問題。制度功能雖然以失業(yè)救濟為主, 但并不是完全消極地去對失業(yè)進行救濟, 而是從減少失業(yè)促進就業(yè)的角度去解決失業(yè)問題, 對于解決當(dāng)時規(guī)模龐大的失業(yè)人群的基本生活問題起到了積極作用。

　　2.1999年的失業(yè)保險制度以保生活為主, 兼顧促就業(yè)功能

　　20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟體制改革后, 勞動力市場由萌芽到發(fā)展, 并沒有因此建立與之相配套的失業(yè)保險制度, 而是以國營 (國有) 企業(yè)待業(yè)保險制度作為過渡, 作為勞動制度改革的配套制度, 用以保障待業(yè)人員 (失業(yè)人員) 的基本生活。1999年出臺的《失業(yè)保險條例》規(guī)定要“保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活, 促進其再就業(yè)”, 標(biāo)志著具有“保障基本生活”, 且兼具“促進 (失業(yè)人員) 再就業(yè)”功能的失業(yè)保險制度正式建立。進入新世紀(jì)后, 我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速, 國有企業(yè)改革推進、職工下崗分流造成就業(yè)失業(yè)形勢日漸復(fù)雜, 為應(yīng)對環(huán)境變化, 失業(yè)保險政策逐漸向促就業(yè)方向轉(zhuǎn)變。隨著2003年以后財政資金開始對公共就業(yè)服務(wù)進行補助, 2006年開始東部七省市擴大失業(yè)保險基金支出范圍的試點探索, 逐步形成了就業(yè)補助資金和失業(yè)保險基金共同發(fā)力的促進就業(yè)資金保障機制, 為全國就業(yè)局勢穩(wěn)定做出積極貢獻。

　　四、政策建議

　　黨的十九大提出要“完善失業(yè)保險制度”的要求, 今后一個時期, 失業(yè)保險要完善失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制, 放寬失業(yè)保險金申領(lǐng)條件, 落實穩(wěn)崗補貼、技能提升補貼政策, 為更多勞動者提供有效保障, 在促進就業(yè)和預(yù)防失業(yè)中發(fā)揮更大作用 (尹蔚民, 2018) 。積極的失業(yè)保險政策的實施, 需要充分認(rèn)識到三位一體功能之間的既相互獨立又相互聯(lián)系的辯證統(tǒng)一關(guān)系, 也要認(rèn)識到各地失業(yè)保險發(fā)展和面臨形勢的差異性, 允許各地政策有所側(cè)重, 并鼓勵地方開展有益探索。第一, 要認(rèn)識到保生活功能的基礎(chǔ)性, 將領(lǐng)取失業(yè)保險金作為失業(yè)人員履行參保繳費后的應(yīng)享受的權(quán)益加以保障;結(jié)合當(dāng)前失業(yè)保險受益率低的突出問題, 在政策設(shè)計上適當(dāng)放寬失業(yè)保險金領(lǐng)取條件, 在業(yè)務(wù)經(jīng)辦上結(jié)合信息化技術(shù)簡化申領(lǐng)程序和手續(xù)。第二, 要注意調(diào)整失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)對促就業(yè)功能的抑制作用, 即避免過高的失業(yè)保險金水平影響失業(yè)人員對職業(yè)搜尋的積極性, 避免過高水平的失業(yè)保險待遇提高勞動力用工成本進而對用工需求產(chǎn)生不利影響。第三, 要將預(yù)防失業(yè)作為積極的失業(yè)保險政策的重點工作, 今后一段時期將穩(wěn)崗補貼政策和技能提升補貼政策作為穩(wěn)定企業(yè)就業(yè)、提升職工就業(yè)能力的重要抓手, 針對政策實施過程中的問題, 深挖政策潛力。穩(wěn)定就業(yè)局勢和失業(yè)保險工作的責(zé)任主體是省級政府。各地的失業(yè)保險政策在《社會保險法》《失業(yè)保險條例》以及其他法律法規(guī)規(guī)定的框架下, 均應(yīng)根據(jù)實際情況采取靈活且具有針對性的政策, 保障失業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展的同時, 維護當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)局勢總體穩(wěn)定。因此, 積極的失業(yè)保險政策的實施, 需要各地因地制宜, 有必要賦予各省級人民政府一定自主權(quán)以增強制度的靈活性和活力, 在失業(yè)保險三位一體功能的選擇偏重和具體支出項目的設(shè)計上, 在保持制度框架總體統(tǒng)一的前提下, 兼顧地方差異, 允許各地根據(jù)就業(yè)形勢和失業(yè)保險基金情況, 積極開展相關(guān)政策探索, 為全國積極的失業(yè)保險政策建設(shè)提供可借鑒經(jīng)驗。附件:《條例》實施后與失業(yè)保險相關(guān)的重要規(guī)定 (見15頁)

　　參考文獻

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　　1 海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險條例實施細(xì)則 (2012) 第4條規(guī)定, 在本省行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)用人單位依法招用的外國人, 應(yīng)當(dāng)按照《條例》規(guī)定參加失業(yè)保險。但已與中國簽訂社會保險雙邊或者多邊協(xié)議國家國籍的人員在我省城鎮(zhèn)用人單位就業(yè)的, 按照協(xié)議規(guī)定辦理。2 海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險條例 (2011) 第16條規(guī)定, 失業(yè)保險基金的開支范圍: (一) 失業(yè)保險金; (二) 失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的應(yīng)繳納的基本醫(yī)療保險費; (三) 失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡的一次性喪葬補助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金; (四) 失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定、職業(yè)介紹補貼費用及自主創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款貼息支出; (五) 失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間被用人單位吸納再就業(yè)的崗位補貼或者社會保險補貼費用; (六) 穩(wěn)定就業(yè)崗位的在崗培訓(xùn)補貼或者社會保險補貼費用; (七) 國家或者省人民政府規(guī)定的與促進失業(yè)人員再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和預(yù)防失業(yè)有關(guān)的其他支出。3 《廣東省失業(yè)保險條例》 (2013) 第23條規(guī)定, 失業(yè)人員在失業(yè)保險金領(lǐng)取期限未滿前開辦企業(yè)、民辦非企業(yè)單位或者從事個體經(jīng)營的, 憑營業(yè)執(zhí)照或者登記證書及納稅證明, 可以向原失業(yè)保險金領(lǐng)取地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)申請一次性領(lǐng)取已經(jīng)核定而尚未領(lǐng)取期限的失業(yè)保險金, 并相應(yīng)計算為領(lǐng)取期限。