摘 要：《民法典》的頒布標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入到體系化的發(fā)展時(shí)代，也激活了行政法法典化的夢(mèng)想。幾十年來(lái)，隨著國(guó)家的改革開(kāi)放，行政法制度生長(zhǎng)迅速，重構(gòu)了政府與個(gè)人的關(guān)系，推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但行政法的多元發(fā)展路徑導(dǎo)致其目標(biāo)各異，內(nèi)容分散，缺失體系化建構(gòu)，也帶來(lái)行政法創(chuàng)制、實(shí)施和遵守的負(fù)擔(dān)和困惑，需要通過(guò)法典化來(lái)解決這些問(wèn)題。行政法法典化的核心目標(biāo)是要促進(jìn)行政法的一體化建設(shè)，建立與我國(guó)國(guó)家治理相匹配的行政法體系。行政法法典化涉及行政法法典的調(diào)整范圍、行政法的結(jié)構(gòu)框架和整體性保障三大部分，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究以確立行政法的體系框架，也需要確立合理的法典化路徑和模式，以促進(jìn)行政法的體系化發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：行政法法典化;體系化發(fā)展;行政法總則

　　2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)，這標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入到體系化的發(fā)展時(shí)代。相比單行法律的創(chuàng)制，法典編撰更具完整性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在以成文法為主要法律淵源的國(guó)家或法系，法典編纂的發(fā)展水準(zhǔn)代表了其法律技術(shù)的高度。①法典化是建構(gòu)完備的法律規(guī)范體系的重要手段，也是十八屆四中全會(huì)以來(lái)尤其是十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。與《民法典》的制定比較，行政法法典化面臨的環(huán)境條件更為復(fù)雜，在世界上也沒(méi)有十分成熟的范本可以借鑒。因此，行政法法典化的路徑也將更加艱難，需要更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)研究。為什么要推進(jìn)行政法的法典化，行政法法典化的目標(biāo)如何設(shè)定，如何厘定行政法法典的調(diào)整范圍，如何建立行政法法典發(fā)展的結(jié)構(gòu)模式，如何保障行政法法典化發(fā)展的整體性等問(wèn)題亟待回答。本文將嘗試從行政法體系建構(gòu)的角度對(duì)這些問(wèn)題予以分析探討。

　　一、為什么要推進(jìn)行政法的法典化

　　早在2017年3月《民法總則》通過(guò)時(shí)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年教授就提出可以借鑒民法典的立法模式，首先制定行政法總則，完善行政法分則，第二步編纂一部行政法典。《民法典》的誕生又一次點(diǎn)燃了行政法的法典化夢(mèng)想。[ 萬(wàn)學(xué)忠：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國(guó)行政法法典》，載《法制網(wǎng)》2018年1月15日網(wǎng)址：http：∥www. xinhuamet/legal/2018-01/19/C_1122281001 htn.]為什么要推進(jìn)行政法的法典化?這是行政法法典化的首要問(wèn)題。

　　(一)行政法法典化的解讀

　　“法典”一詞，在《中國(guó)大百科全書(shū)·法學(xué)》中的解釋是“就某一現(xiàn)行的部門(mén)法進(jìn)行編纂而制定的比較系統(tǒng)的立法文件”，作為與法規(guī)匯編相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行法系統(tǒng)化的表現(xiàn)形式之一。[中國(guó)百科全書(shū)總編輯委員會(huì).《中國(guó)大百科全書(shū)》(法學(xué)卷)，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1984年版，第90頁(yè)。]對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)編纂的法律文本就是行政法典。更廣義的法典包括了行政法律編纂，即按照事物的性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)，將單行立法定期拆分插入既定的分類(lèi)中，對(duì)有歧義的文字、術(shù)語(yǔ)進(jìn)行調(diào)整修補(bǔ)，但不創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范。[《美國(guó)法典》屬于典型的法律編纂。]

　　法典化是人類(lèi)法治實(shí)踐的高級(jí)形式，指以近現(xiàn)代法典為基礎(chǔ)和核心的具有持續(xù)性的法律續(xù)造過(guò)程[孫國(guó)華主編：《中華法學(xué)大辭典法理學(xué)卷》，中國(guó)檢察出版社，1997年3月版，第81頁(yè)。]，無(wú)論是西方還是東方，法典化一直都是法學(xué)家和法律實(shí)踐推動(dòng)者的追求和夢(mèng)想。世界上最早的法典是古代西亞烏爾第三王朝(約公元前2113～2008年)《烏爾納姆法典》，比較著名的有《漢謨拉比法典》(約公元前1792～前1750年)、羅馬時(shí)期的《十二銅表法》、中世紀(jì)的《大憲章》和《權(quán)利法案》、近代的《拿破侖民法典》、現(xiàn)代的《美國(guó)法典》等。

　　我國(guó)歷史上第一部比較系統(tǒng)的成文法典是《法經(jīng)》，誕生于公元前五世紀(jì)下半葉。自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，以《法經(jīng)》為藍(lán)本，制定統(tǒng)一法典即秦律，頒行全國(guó)。以后各個(gè)朝代都有自己的法典如《唐律疏議》《大清律》等，禮法合一、民刑混合、公私法兼顧。[蒲堅(jiān)：《中國(guó)法制史》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2006年10月版，第217-220頁(yè)。]雖然我國(guó)古代的法典帶有濃厚的倫理色彩，而且工具性質(zhì)突出，但不能否認(rèn)古代法典對(duì)社會(huì)秩序建構(gòu)的貢獻(xiàn)，其是中華文明延綿傳承的重要手段。新中國(guó)成立以后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，依法治國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，國(guó)家法治建設(shè)全面進(jìn)步。十八屆四中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家更加重視法治建設(shè)，從單個(gè)法律的創(chuàng)制走向法律的體系化建設(shè)，《民法典》的頒布就是法律體系化建設(shè)的重要標(biāo)志。

　　法典化是法律體系化建設(shè)的重要手段，通過(guò)分門(mén)別類(lèi)的法典制定和法律編纂，按照一定的規(guī)律、分類(lèi)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編排，可以厘定調(diào)整范圍，統(tǒng)一法律術(shù)語(yǔ)，確保規(guī)范編排的邏輯理性，保證制度之間的相互協(xié)調(diào)和相互支撐，避免遺漏和沖突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性的目標(biāo)。

　　(二)行政法法典化的歷史梳理

　　在法典化的過(guò)程中，制定統(tǒng)一的行政程序和行政訴訟法典受到各國(guó)青睞。1989年西班牙制定第一部《行政程序法》，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、提高效率。二戰(zhàn)后，1946年美國(guó)制定了《聯(lián)邦行政程序法》，重視行政程序的民主性和公正性，德國(guó)于1976年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，在傳統(tǒng)的行政程序規(guī)則之外加入了部分實(shí)體規(guī)則。比較突出的是荷蘭于1992年開(kāi)始分階段制定的《行政法通則》[《荷蘭行政法通則》共有11章，分別是：第一章序言;第二章關(guān)于行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān);第三章關(guān)于命令的一般規(guī)定;第四章關(guān)于命令的特殊規(guī)定;第五章行政執(zhí)法;第六章關(guān)于異議、復(fù)議、訴訟的一般規(guī)定;第七章關(guān)于異議、復(fù)議、訴訟的特殊規(guī)定;第八章關(guān)于起訴的特殊規(guī)定;第九章是關(guān)于行政機(jī)關(guān)處理公民異議、復(fù)議的一般規(guī)定;第十章關(guān)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)定;第十一章附則。

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