摘 要：《民法典》的頒布標志著我國法治建設(shè)進入到體系化的發(fā)展時代，也激活了行政法法典化的夢想。幾十年來，隨著國家的改革開放，行政法制度生長迅速，重構(gòu)了政府與個人的關(guān)系，推動了社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，但行政法的多元發(fā)展路徑導(dǎo)致其目標各異，內(nèi)容分散，缺失體系化建構(gòu)，也帶來行政法創(chuàng)制、實施和遵守的負擔和困惑，需要通過法典化來解決這些問題。行政法法典化的核心目標是要促進行政法的一體化建設(shè)，建立與我國國家治理相匹配的行政法體系。行政法法典化涉及行政法法典的調(diào)整范圍、行政法的結(jié)構(gòu)框架和整體性保障三大部分，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強基礎(chǔ)理論研究以確立行政法的體系框架，也需要確立合理的法典化路徑和模式，以促進行政法的體系化發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：行政法法典化;體系化發(fā)展;行政法總則

　　2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)，這標志著我國法治建設(shè)進入到體系化的發(fā)展時代。相比單行法律的創(chuàng)制，法典編撰更具完整性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在以成文法為主要法律淵源的國家或法系，法典編纂的發(fā)展水準代表了其法律技術(shù)的高度。①法典化是建構(gòu)完備的法律規(guī)范體系的重要手段，也是十八屆四中全會以來尤其是十九屆四中全會強調(diào)的推進依法治國、建設(shè)法治國家、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。與《民法典》的制定比較，行政法法典化面臨的環(huán)境條件更為復(fù)雜，在世界上也沒有十分成熟的范本可以借鑒。因此，行政法法典化的路徑也將更加艱難，需要更堅實的基礎(chǔ)研究。為什么要推進行政法的法典化，行政法法典化的目標如何設(shè)定，如何厘定行政法法典的調(diào)整范圍，如何建立行政法法典發(fā)展的結(jié)構(gòu)模式，如何保障行政法法典化發(fā)展的整體性等問題亟待回答。本文將嘗試從行政法體系建構(gòu)的角度對這些問題予以分析探討。

　　一、為什么要推進行政法的法典化

　　早在2017年3月《民法總則》通過時，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會榮譽會長應(yīng)松年教授就提出可以借鑒民法典的立法模式，首先制定行政法總則，完善行政法分則，第二步編纂一部行政法典。《民法典》的誕生又一次點燃了行政法的法典化夢想。[ 萬學(xué)忠：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國行政法法典》，載《法制網(wǎng)》2018年1月15日網(wǎng)址：http：∥www. xinhuamet/legal/2018-01/19/C_1122281001 htn.]為什么要推進行政法的法典化?這是行政法法典化的首要問題。

　　(一)行政法法典化的解讀

　　“法典”一詞，在《中國大百科全書·法學(xué)》中的解釋是“就某一現(xiàn)行的部門法進行編纂而制定的比較系統(tǒng)的立法文件”，作為與法規(guī)匯編相對應(yīng)的現(xiàn)行法系統(tǒng)化的表現(xiàn)形式之一。[中國百科全書總編輯委員會.《中國大百科全書》(法學(xué)卷)，中國大百科全書出版社1984年版，第90頁。]對行政法規(guī)范進行系統(tǒng)編纂的法律文本就是行政法典。更廣義的法典包括了行政法律編纂，即按照事物的性質(zhì)進行分類，將單行立法定期拆分插入既定的分類中，對有歧義的文字、術(shù)語進行調(diào)整修補，但不創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范。[《美國法典》屬于典型的法律編纂。]

　　法典化是人類法治實踐的高級形式，指以近現(xiàn)代法典為基礎(chǔ)和核心的具有持續(xù)性的法律續(xù)造過程[孫國華主編：《中華法學(xué)大辭典法理學(xué)卷》，中國檢察出版社，1997年3月版，第81頁。]，無論是西方還是東方，法典化一直都是法學(xué)家和法律實踐推動者的追求和夢想。世界上最早的法典是古代西亞烏爾第三王朝(約公元前2113～2008年)《烏爾納姆法典》，比較著名的有《漢謨拉比法典》(約公元前1792～前1750年)、羅馬時期的《十二銅表法》、中世紀的《大憲章》和《權(quán)利法案》、近代的《拿破侖民法典》、現(xiàn)代的《美國法典》等。

　　我國歷史上第一部比較系統(tǒng)的成文法典是《法經(jīng)》，誕生于公元前五世紀下半葉。自秦始皇統(tǒng)一中國后，以《法經(jīng)》為藍本，制定統(tǒng)一法典即秦律，頒行全國。以后各個朝代都有自己的法典如《唐律疏議》《大清律》等，禮法合一、民刑混合、公私法兼顧。[蒲堅：《中國法制史》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2006年10月版，第217-220頁。]雖然我國古代的法典帶有濃厚的倫理色彩，而且工具性質(zhì)突出，但不能否認古代法典對社會秩序建構(gòu)的貢獻，其是中華文明延綿傳承的重要手段。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，依法治國的國家戰(zhàn)略實施，國家法治建設(shè)全面進步。十八屆四中全會以來黨和國家更加重視法治建設(shè)，從單個法律的創(chuàng)制走向法律的體系化建設(shè)，《民法典》的頒布就是法律體系化建設(shè)的重要標志。

　　法典化是法律體系化建設(shè)的重要手段，通過分門別類的法典制定和法律編纂，按照一定的規(guī)律、分類和標準進行編排，可以厘定調(diào)整范圍，統(tǒng)一法律術(shù)語，確保規(guī)范編排的邏輯理性，保證制度之間的相互協(xié)調(diào)和相互支撐，避免遺漏和沖突，實現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性的目標。

　　(二)行政法法典化的歷史梳理

　　在法典化的過程中，制定統(tǒng)一的行政程序和行政訴訟法典受到各國青睞。1989年西班牙制定第一部《行政程序法》，強調(diào)統(tǒng)一標準、提高效率。二戰(zhàn)后，1946年美國制定了《聯(lián)邦行政程序法》，重視行政程序的民主性和公正性，德國于1976年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，在傳統(tǒng)的行政程序規(guī)則之外加入了部分實體規(guī)則。比較突出的是荷蘭于1992年開始分階段制定的《行政法通則》[《荷蘭行政法通則》共有11章，分別是：第一章序言;第二章關(guān)于行政相對人與行政機關(guān);第三章關(guān)于命令的一般規(guī)定;第四章關(guān)于命令的特殊規(guī)定;第五章行政執(zhí)法;第六章關(guān)于異議、復(fù)議、訴訟的一般規(guī)定;第七章關(guān)于異議、復(fù)議、訴訟的特殊規(guī)定;第八章關(guān)于起訴的特殊規(guī)定;第九章是關(guān)于行政機關(guān)處理公民異議、復(fù)議的一般規(guī)定;第十章關(guān)于行政機關(guān)的規(guī)定;第十一章附則。

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