摘 要：有效貧困治理需要強有力的村社集體，然而，廢除農業稅之后，鄉村基層組織越來越“懸浮”于農民。隨著國家扶貧政策的實施和大量扶貧資源持續輸入農村，軟弱渙散的村社集體卻失去了與國家資源對接的能力，造成貧困治理的“內卷化”。村社集體的內生活力某種意義上需要外部力量予以激活和再造，以“第一書記”為代表的“駐村幫扶”是貧困治理的一種有益探索。駐村幫扶本身是連續性的，成員通常由同一單位選派，類似于接力賽，故稱之為“接棒治理”。“接棒治理”能夠為理解駐村幫扶貧困治理實踐提供一種可取視角。在“接棒治理”的框架內，由同一單位選派的駐村幫扶成員有著共同的身份認同，在目標上是一致的，都旨在最大限度地為幫扶對象爭取更多的資源、多辦實事。作為外部嵌入力量，駐村幫扶不可避免地對村莊內部治理秩序產生影響，但由于退出機制的確定和可預期，駐村幫扶下的“接棒治理”不會完全改變村莊內部權力格局，更不會對村莊自治造成破壞，其旨在培育并回歸自治，將“接力棒”最終交接給村社集體。
關鍵詞：駐村幫扶;接棒治理;第一書記;自治
作者：張洪新
一、文獻回顧與問題提出
2006年國家取消農業稅后，極大減輕了農民負擔，但國家與農民的關系也發生了根本變化，即基層政權從“汲取型”轉向“懸浮型”[1]，鄉村基層組織越來越“懸浮”于農民，傳統中國的“簡約治理”失去了效用[2]。伴隨著農村扶貧政策的推進，在國家大量扶貧資源持續輸入農村的情況下，村社集體卻失去了與國家資源對接的能力[3]，大量扶貧資源被“精英俘獲”[4]，造成鄉村治理的內卷化[5]。如何保證扶貧資源被精準有效地分配到農民手中，便成為黨和國家首要關注的問題。
貧困地區的內在復雜性需要國家統籌人才及其他資源在鄉村的重新分配來推進扶貧工作，從而打贏脫貧攻堅戰。以群眾路線為生命線的中國共產黨審時度勢提出“駐村制”策略并廣泛應用到農村扶貧工作中[6]。2015年4月29日，中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發了《關于選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》(以下簡稱組通字〔2015〕24號)，要求對全國57 688個黨組織軟弱渙散村、12.8萬個建檔立卡貧困村選派機關優秀干部去任“第一書記”。那么“駐村幫扶”村莊治理的運作機制是什么，在實踐過程中運作效果如何，即成為眾多學人的研究對象。
基于不同研究視角，當前駐村幫扶扶貧研究存在著三種觀點。(1)持肯定與積極觀點。結合山東省“第一書記”制度建設實踐，陶正付等認為，駐村幫扶的“第一書記”制度取得明顯進展，駐村黨支部戰斗力明顯增強，幫扶村脫貧致富步伐明顯加快[7];利用清華大學中國農村研究院2016年“百村調查”數據，舒全峰等指出具備相對較高公共領導力的“第一書記”，通過在村莊社會重建信任和再造權威，駐村幫扶實踐促成了村莊集體行動，提升了農村公共治理水平[8]。(2)持否定與消極觀點。嚴國方等研究發現，作為政府主導的運動式鄉村建設模式，干部下鄉、部門包村存在嚴重內在制度性缺失，處于“兩張皮”的尷尬境地，難以形成鄉村建設的長效機制[9];從“接點治貧”視角，謝小芹指出雖然駐村“第一書記”實現了基礎設施建設、村莊發展和公平正義等發展之“效”，但帶來了對自治的消解及雙重治理失效等發展之“殤”[10]。(3)除積極與消極兩種觀點外，學人還將影響“駐村幫扶”因素納入研究范圍。基于廣西自治區L縣個案研究，林雪霏指出政府科層組織構建的扶貧場域存在政策部門化、制度僵化等弱點，定點幫扶的扶貧手段要想發揮功效必須通過強激勵將制度執行者與制度施與對象緊密聯系，形成“共容利益”[11];許漢澤等認為，駐村“第一書記”扶貧工作遭遇結構性制約，上級政府目標權責設置的不匹配、原單位有限資源的條件限制、鄉鎮干部與村干部的共謀、“鄉-村”關系閉合的制度性約束，使“第一書記”扶貧難以發揮預期功效[12];何陽等認為，“第一書記”存在權責匹配沖突現象，承擔較大責任但擁有權力有限，對精準扶貧實效承擔責任但僅在精準扶貧政策執行環節具有領導權，缺乏精準扶貧政策實質決策權，并從分權式管理方式、“尖”型組織結構向“扁平”型組織結構轉變、重厘駐村“第一書記”扶貧責任與追責規則來化解精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配[13]。
通過對既有文獻的簡單梳理，可以看出當前駐村幫扶研究，既在理論層面分析駐村幫扶的積極功能，也有實證性分析駐村幫扶在實踐中的運作效果;研究主題既涉及駐村幫扶尤其是“第一書記”隊伍內部結構，也有“駐村幫扶”實踐遭遇的結構性困境，這些研究成果對審視“駐村幫扶”制度與實踐均有所裨益。然而，當前研究卻忽視了一個至關重要視角，即駐村幫扶隊員之間的行為與互動關系。雖然理論上“駐村幫扶”作為一種外部嵌入力量，行動面臨著結構性困境，但駐村幫扶本身是連續性的，通常由同一單位選派的“駐村幫扶”隊員之間存在著接續、互動關系，即一種類似于接力賽模式下的相互關系。為此，分析者必須在前后相接的時間序列中理解“駐村幫扶”貧困治理的運作方式。因為治理并不是孤立進行，而是制度環境約束下的動態選擇。治理的各種備選模式的比較績效，一方面隨著制度環境發生變化，另一方面也隨經濟行動者的特性而變化[14]。以治理有效為取向的駐村幫扶，既需要考慮制度環境約束與變化，也必須考慮行動者的特性與接續、互動關系。考慮到駐村幫扶隊員之間存在的這種接續、互動關系，“接棒治理”為“駐村幫扶”貧困治理的運作方式提供了一種邏輯框架，使“駐村幫扶”貧困治理的目標、激勵機制和目的得以解釋。
