摘要：中國長期以來形成的行政主導救災體系成績甚巨，但單以行政手段進行救災行動，要應對當下風險社會的災難事件仍是捉襟見肘。在政府改革向“小政府、大社會”格局和有限責任政府邁進的潮流中，救災機制亦應順應政府主導和社會分責的發展趨勢。政府應當充分發揮宏觀協調、有效組織和整合資源的作用，達到社會資源最大限度的整合與協調。社會力量參與減災救災與中國“一方有難，八方支援”的傳統美德相吻合。社會力量參與減災救災，即可體現在救助資金上，也可體現在救助主體上。

　　本文主要從救助主體的角度展開論述。救助主體的多元化是提高減災救災能力的內在需求。政府是實施救災的主體，同時需要積極發動各種社會力量，參與救災，從而構建全民參與型救災體系。社會力量參與減災救災，主要包括非政府組織和志愿者兩類主體。非政府組織從理論上而言，政府與非政府組織之間存在相互依存關系。薩拉蒙改變了傳統理論中政府與非政府組織之間只能是競爭或沖突的關系的看法，他認為有充足理由相信，政府與非政府組織之間的主流關系是合作。在這種觀念下，薩拉蒙提出了相互依存理論，該理論的研究重點即是在非政府組織大量興起的背景之下非政府組織與政府之間的溝通。相互依存理論受經濟學的啟發，借用經濟學中的比較優勢理論來分析政府與非政府組織之間的關系。①在公共物品的提供方面，非政府組織與其他提供者相比，具有低成本和高效率的比較優勢，但非政府組織也面臨志愿失靈的缺陷，而這一缺陷恰恰是政府部門的優勢所在。因此，政府與非政府組織的優勢和劣勢是可以相互補充的。在這種基礎之上，兩者之間可以建立起相互合作、相互依存的關系。

　　從理論上而言，政府作為權威的公共組織，其重要任務就是按公共利益的要求，協調不同利益主體的利益要求，維護社會和諧與穩定。②政府在減災救災中的核心和主導作用體現了政府責任理論。公共危機是政府責任的直接體現。對災民進行緊急搶救、援助、安置和幫助是政府危機管理的重要組成部分。從性質上而言，行政主體所實施的救助行為是行政法意義上的負擔行為，這既不是先前行為而產生的責任行為，也非基于特定的行政權力而產生的賦權行為，而是基于自然災害或特定事件發生之后的一種行政主體承擔特定義務的職責行為。③政府在減災救災中不僅具有發揮核心作用的關鍵地位，還具有特殊主導地位，引導著各種社會力量參與減災救災。政府在減災救災中的核心和主導地位是由減災救災工作的宏觀性和技術性所決定的。從實踐上看，在歷次救災行動中，我國政府都發揮了極為重要的作用。

　　比如，在泣川后，中國政府利用絕對的職能優勢，同時大規模動員社會力量及資源以應對危機。特別令人稱道的是，政府又十分珍視這種壟斷性權力的運用，在處置這場突發公共危機的時候始終格守在法治框架內恰當把握應急救助原則，①贏得了人民的信賴和支持，使政府的救災能力得以充分發揮。完善政府在減災救災中的核心和主導作用需要注意以下幾個方面的問題。第一，政府在減災救災中發揮的作用不同于日常行政管理中的作用;政府對于嚴重災害的救助一般都是在緊急狀態下進行的，行使的是行政應急權。行政應急權具有集中性、擴張性、更強的強制性和更大的自由裁量空間等特征。這也要求這種行政應急權的謹慎行使，洛守依法行政原則，以免造成對自然人、法人和其他組織合法權利的侵犯。第二，完善政府在減災救災中的核心和主導作用，關鍵是要提高政府在減災救災過程中的統籌能力和協調能力。1998年國務院機構改革后，國家抗災救災綜合協調職能賦予了民政系統。但是，救援、過渡性安置以及恢復重建工作非常復雜，民政系統無法獨立承擔。根據規定，民政部門和地震管理部門以及各級政府領導下的、衛生和公安等部門，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好救援安置工作。但是，在減災救災行動中，職權內容不明確，權力交叉的情況時常出現。②在災難面前，特別需要革除“條塊分割”和“各自為政”的流弊。我國目前的災害管理是按災種劃分的，分別由、、國土資源、海洋、、、消防、、防疫和地震等部門承擔相應災種的管理職責，屬于單項災害管理體制。提高政府在減災救災中的統籌能力和協調能力還需要注意整合民防救災體系和軍隊體系。在我國歷次搶險救災行動中，軍隊成為主力軍。有必要建立軍隊應急救災的快捷啟動法定程序，使軍隊參與減災救災也成為一種有法可依、有規可循的行動。第三，加強政府減災救災的專業化能力建設。《防震減災法》第54條明確規定:“國務院建立國家地震災害緊急救援隊伍。”我國政府也早已成立了救災專業化隊伍。比如組建于2001年4月27日的中國第一支“地震災害緊急救援隊”即是一支具有地震專業知識和熟悉地震救災業務并根據救災需要全面裝備了的專業化的人力資源力量。由于災害類型的多樣性，有必要建立致力于應對不同災害的多支救災專業化隊伍。

　　非政府組織提供的多數是人道主義援助，體現了“以人為本~的理念，這與我國政府的執政理念完全一致。這也從根本上奠定了政府與民間組織在救災行動中進行理論基礎。非政府組織的特點與優勢決定了它能夠在減災救災體系中發揮重要作用。非政府組織的最大特點是專業性強。非政府組織往往在某一領域有著專業的知識和豐富的經驗。在災難救助過程中，非政府組織的針對性和操作性強，能減少災害危機管理過程中的組織成本，使災后救助順利和高效。一些專業非政府組織還能夠預見災害的來臨并及時向政府和社會提供專業化的咨詢，為政府決策提供依據。①大量的專業協會、民間團體還開展有效的撫慰、活動、救災物品監督等個性化服務。從實踐上看，動員和引導非政府組織是國內外災害應急的普遍做法。中國的非政府組織在實踐中已經積極參與了救災工作，在其中發揮了重要作用。在漢川大地震、舟曲泥石流等特大災害后表現得尤其突出。比如，在墳川大地震的抗震救災的過程中，民政部民間組織管理局在災情發生后，迅速起草發布了《中國社會組織促進會等致全國社會組織抗震救災倡議書》，向全國38萬家社會組織發出抗震救災倡議。災難來臨之后，全球華人都行動起來了，巨大的災難把中華凝聚起來，空前團結，社會各界紛紛捐款、捐物，以各自的方式表達對災區的支持。民間組織在救援中，提供了大量的義務服務，不僅沒有給政府增加負擔，而且無償提供了大量的寶貴資源，真所謂“小行動+許多人二大不同”。但同時，非政府組織在減災救災中的作用尚未得以有效和充分的發揮。這主要表現在非政府組織難以有效地參與一線救災工作。

　　其中的重要原因是民間組織自身存在不足。首先，民間組織的自發性，使得它們在進行公共服務活動時往往缺乏充分的準備、計劃、溝通和協調。在墳川抗震救災過程中，很多志愿者盲目奔赴災區，無法得到妥善安置，無功而返。其次，民間組織在形式上的廣泛、多樣性，使得它們在提供公共服務方面往往相互重復。再次，民間組織的公益性和非營利性，使得其所提供的義務性公共服務難以長期持續。

　　最后，民間組織在組織結構上的松散，使得其行動缺乏充分的約束，容易引發各種腐敗問題。①民間組織自身所存在的缺陷需要政府對之進行監管和引導。為了促進非政府組織在減災救災中的作用發揮，政府應當在鼓勵民間力量參與救災行動的基礎上，進一步采取措施，完善相關機制，比如事先對相關志愿者組織進行救災方面的專業訓練，增強救災效果。我國需要探索引導、組織、培訓非政府組織及其志愿者的方式，有效地發揮官方和民間兩方面的力量，最大程度抗災、救災。②在這方面，有以下兩個問題尤其值得探討。