摘要：從西方主要國家的治理實踐中可以看出，其改革大多集中于對管理模式的改進，諸如結構性、效率、控制、合作、績效管理和領導者能力等等，而不少人卻對此存有疑慮。Curtis Ventriss在《新公共管理的影響對當代公共事務的檢視》一文中直言不諱地指出：“我們究竟是怎樣處理公共行政中糟糕的事務的?I1IJ’
可以說公共行政領域中的復雜問題一直被基于經濟學與管理主義的治道邏輯所困擾，以致產生了新公共管理的繼任者——后新公共管理。本文對后新公共管理改革的思想做一簡單介紹和評價，以期引發學界對此新范式的關注。
一、后新公共管理改革興起的背景及其內涵
后新公共管理興起于2O世紀90年代末期的英國、澳大利亞、新西蘭和挪威等具有威斯敏斯特體制的西方國家，主要是對前期新公共管理改革中出現的機構“碎片化”和部門的自我中心主義、缺乏合作與協調，從而影響效益與效率的一種回應。它的提倡者普遍認為后新公共管理作為新公共管理改革的第二輪浪潮，同樣是基于政治經濟學、制度學和管理學的理論基礎。嚴格來說，后新公共管理只是一種理論思潮，是在批判新公共管理范式基礎上對管理主義觀點的統稱。具體來講，后新公共管理從實踐角度是指政府針對由于施行新公共管理中所帶來的公共服務“破碎化”、責任問題與民主社會價值觀缺失等問題所采取的一系列新理念、新方法和新模式，從而提高政府的效能和合法性。
雖然后新公共管理改革的理念具有結構性、功能性并在像新西蘭這樣的國家激進的實施著，但很難說具有革命性的意義。后新公共管理所蘊含的理論主要為一種組織結構性上的設計，如“整體政府論”或者“協同政府論”，并且這些理論的影響力在逐步增強，以致中國臺灣學者彭錦彭認為該理論可望成為21世紀有關政府治理的大理論【2】。現筆者對這兩個理論做一簡單介紹。后新公共管理改革時期的新一輪改革被稱為“整體政府”，在改革之初也被稱作“協同政府”。1997年，英國新一屆工黨政府上臺，推出了新的改革舉措，其中最重要的一項內容就是提出了“協同政府”。在英國，“協同政府”是作為與“碎片化”和“塊塊專政”相對應的措施提出來的，它意味著通過縱向和橫向的協調，消除政府間和部門間的政策沖突，有效整合資源，把各種機構的力量聯合起來，為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務。這與整體政府的概念是完全吻合的。在澳大利亞，《聯合政府報告》給整體政府所下的定義為：“整體政府是指公共服務機構為完成共同目標而實行的跨部門協作， 以及為解決某些特殊問題組成聯合機構。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的;可以側重政策的制定、項目的管理或者服務的提供。【3jJ’整體政府的含義非常廣泛，泛指協調與整合相互獨立的各種組織以實現政府所追求的共同目標。其主旨是協調和整合。這種協調和整合是全面的，包括公私部門之間、政府與非政府之間、政府與部門之間、中央與地方之間等。
實際上這些理論根本說不上新，整體政府只不過是合作主義的一種復興，不過其內容更加復雜。
而且，在英國和加拿大，整體政府的一些做法已經有一段時間了。早在20世紀60年代，學者們就已經對有關結構性策略的設計進行過一些探討，例如交叉功能性組織、多維度組織、自適應性組織及網絡性組織等等。正如挪威學者Christensen和Lagreid指出的那樣，在中央集權和分權的問題上，對于控制和自治、整合與分化、正式與非正式的網絡必須組”，澳大利亞在1997年建立的聯合中心更多的是強調結構性的重組、中央控制、部門合作及去政治化， 這些措施始終未能改變新公共管理的主要特點，或者是在沒有根本改變新公共管理的基礎上所進行的一種重新調整。
二、后新公共管理與傳統科層制、新公共管理的差異性比較
自從2O世紀8O年代開始，新公共管理改革在英美一些主要西方國家無論是理論界或是實踐界都得到了積極的響應，尤其是進入90年代更是推向了頂峰。新公共管理作為改革的第一輪浪潮，產生了一些意想不到的消極結果，于是作為第二輪改革浪潮的后新公共管理為了支持新公共管理便盛行起來。后新公共管理改革的基本目標為了糾正新公共管理產生的功能失調，主要表現為中央再集權和再管理，增強治理能力并改進控制和能要有一種適當的平衡 鍆。然而英國于1997年成立的 力。筆者現將后公共管理與傳統科層制、新公共管“社會排斥小組”和1998年成立的“戰略溝通小 理三種范式逐一進行比較。
通過比較上表可以發現后新公共管理顯然會是更受歡迎的替代方案。然而，后新公共管理對于那些珍視民主治理和公共制度，重視分權和公平正義，注重公民、私人與非政府組織在政策制定、社區活動進行商討式對話的國家來說，并沒有引起廣泛的關注。后新公共管理顯然具有較強的威斯敏斯特式色彩。與英國著眼于政府內部的整合協同比較而言，盛行于美國的網絡化治理則著眼于政府與社會各類組織的聯手(主要通過政府外包的方式)。這可能與兩國的情況不同有關。比如兩國的行政體制就不同。英國改革初期提出的“私有化”戰略在公有制程度極低的美國是不存在的。同樣，在今天，以網絡為基礎的合同制式的治理在美國已經成為一種普遍的治理方式。美國聯邦政府每年通過合同花費大約2 000億美元，而州和地方政府花費更多，約2 750億美元。這樣，每年通過合同花費的錢在5 000億左右L5J。美國的網絡化治理更關注的是平行關系上的問題。
三、后新公共管理：幾點值得商榷的假設
克里斯滕森和拉格雷德等支持后新公共管理改革的學者認為管理驅使的理念和策略將會繼續影響公共行政中的政府進程【oJ。后新公共管理是基于這樣一些假設：即執政者和一些高級別的管理部門通過引入結構性、功能性和管制性的策略設計可以改變民眾的行為;組織成員在執行中央政策和管理動機上都極為理性并且明確理解自身角色;政府提供公共服務的對象都是被動的“顧客”而且只要他們獲得了有效率的服務就會感到滿足;政府通過實施效率行政和平緩的政府合作就能獲得公眾的信任及具有行政責任感。然而，筆者認為以上幾點假設在復雜的公共行政生活中，其合理性有待進一步探討：
(一)對組織現象的單維度詮釋后新公共管理對組織現象很大程度上是在結構性、功能性和制度性視角上進行一種單維度的解釋。后新公共管理改革的行政策略主要是糾正合作和控制中帶來的問題并改變政府雇員行為以更好地適應管理主義，同時后新公共管理認為雇員角色在政府內任何機構問都是明晰的。前期新公共管理改革的分權和斷裂性會帶來角色不明的問題，而后新公共管理改革策略設計旨在通過協調機構問關系而減少角色的模棱兩可。由此可以推測功能性的冗余會造成組織間合作和績效的低效率。然而從民主角度來看，由于組織結構的復雜性、多中心力量、個人選擇、具有不同利益和價值的行動者、人際關系的非線性以及非中心力量等原因，機構碎片化和政府雇員角色不明都是不可避免的。一個保守政府的中央再集權和對角色不明的消解在某種程度上是發生在中央政府具有一個相對穩定的政治和行政環境的背景下。在這樣一種環境下，創造力和創新性都可以得到穩定發展。但是如果對于這樣的管理和角色不明的消解發生在一個復雜、動蕩的組織環境下以及政府面臨著國內和國外的挑戰，還會起作用嗎?無論組織結構設計如何精良，合作效果和人的活動最終將依賴于雇員們對他們自身被指派的角色和他們的行政責任的一種詮釋和理解，而且這種詮釋和理解在不同組織、文化的背景下將會重塑他們的角色概念。
(二)結構性與制度性改革的失衡后新公共管理改革強調結構性改革，它基于這樣一種設想，即被動的人們都會遵從外部的需求，如層級制結構、目標和任務。換句話說，高層執政者假設政府雇員(民眾)的行為都可以通過新的部門整合和層級鏈來修正。然而，大量研究表明政府雇員在直接的人際情境和道德支流下會對自己被指派的角色作出正確的理解當然也包括曲解。情境的如此復雜意味著雇員在實施項目的合作中，不同的場合會發生相異的角色行為。他們的績效效果在相對的境況中也會依賴于其他部門或來自公民的聲音，因為許多中、高層領導者在多元關系的執政中并不能預測其他行動者的角色行為，所以分配低層管理者的角色過于明晰和預測出他們的績效行為通常是不明智的。也許執行官指派管理者角色最好的途徑是依賴每位行動者對情境解釋的技巧和依法行政的程度。并不是每一個人會盲目地遵從一個等級命令或屈從于外界的壓力。相反，他們會相互協商從而達成可選擇的協議。這些具有彈性、社會性的組織成員往往會對他f1"】自己的行動負責，在服務民眾上也頗具有激情，而這正是制度性變革的應有之義。制度性改革強調的是組織成員在分權過程中價值、規則、技能和互動關系、公平、回應性和透明性觀念的轉變。后新公共管理很少關注制度性改革中人員觀念轉變和技巧的訓練。筆者認為，后新公共管理只有將結構性改革和制度性改革結合起來，才能增強組織和機構人員的民主價值觀和效率觀念。經濟合作組織(OECD)指出，成功的變革需要制度性改革為其提供文化和基于技巧能力的訓練，而這是結構性改革中所不具備的 J。
(三)與民主型治理的碰撞后新公共管理改革注重部門間關系、水平和縱向層面的整合，并認為控制和彈性是必要的，但是這種停留在結構層面上的“整體政府”并不一定就能確保人際互動關系效果的產生。機構之間頻繁的互動，無論其結構性安排是橫向化抑或是縱向化的，在危機時期并不意味著有效的合作。在20o5年8月美國新奧爾良市遭遇的颶風災難中，具有中央層級鏈的聯邦、州和當地政府在處理危機中的反應是無準備和不適應的。部門間的關系網絡和溝通遲緩，當聯邦和州一級的官員似乎對處理此次糟糕的狀況不準備負責時，基層官員卻在苦苦等待他們的命令和幫助。從結構性關系的層面來看，這是典型的中央集權，但是不同層級的官員們的角色關系卻未能得到有效的內化。此外，如果缺少了在對話進程中個人責任的改進，這種具有強制性的功能和結構層面變革則是毫無意義的。若沒有民眾的參與和理解，政府與民眾之間的溝通將會具有流動性和不可預測性。美國學者Charles Fox和Huge.T.Miller在《后現代公共行政——話語指向》一書中設想了一種社區，在那里，有大家能普遍理解的話語規則以及參與互動型討論會，不同觀點可以相互碰撞 J。
遭受颶風襲擊之后的美國，更加注重社區層面的自治和民眾與政府的話語協商，例如危機管理、教育、社區保健和犯罪、經濟、貧困及交通等社會生活的方方面面。
(四)行政個體責任和相互信任的迷失性缺失根據挪威學者克里斯滕森對“迷思”的定義，迷思是指“組織在決策過程中，總傾向于成員的觀點組織因而令整個組織缺乏不同的思考角度從而無法進行準確判斷的一種思考模式【91J’。后新公共管理頗具爭議的一個假設便是推測組織成員在實現管理目標時表現為完全理性的個體。政府雇員不僅被期望會完全遵循新的規則、程序和目標，而且還會受外部環境的影響。然而，客觀要求和外在控制的限制在很大程度上源自成員自身的映射和主觀上的判斷。此外，當雇員為了自身利益在參與工具性和涉及技術性及功能性工作關系的互動過程時，諸如績效管理和信息的理性交換進程中便很難培育相互信任的關系。當行政人員之問可以互相交換話語、習得經驗并處在一種開誠布公的環境中，信任可以得到發展。在挪威和日本這種文化環境相對穩定的國家，行動者相互之間的信任關系很少存在問題，但是在其他國家尤其是政治、社會和文化環境不具穩定性的環境里就另當別論了。在澳大利亞，有人認為后新公共管理改革不過是一種時尚，它特別適合那些喜歡奇思妙想的領導是尤其是那些行政領導。Gregory認為“新西蘭的后新公共管理改革及整體政府在一定程度上有虛飾之嫌，說與做之間并不一致¨UJ”。
四、幾點借鑒
誠然，后新公共管理改革是西方國家公共行政治道變革的產物，其生成背景與我國存有難以通約之處。但是，我們仍然可以從中看到一些具有共同性的做法和普遍性的趨勢，從我國實際出發，有選擇地吸收國外后新公共管理改革中的合理因素，克服其基于公共選擇理論和管理主義的局限，建立并創新具有中國特色的公共管理模式。具體來說，這種借鑒主要有如下三個方面：
第一，在組織結構上，應當借鑒后新公共管理改革中的“整體政府”理論，完善我國現有的大部門體制，對相同或相近的政府職能進行整合、歸并，綜合設置政府機構，健全部門間協調配合機制，從根本上解決機構重疊、職責交叉、權限沖突、政出多門等問題，促使政府部門向大農業、大交通、大文化、大科技、大環保的管理模式過渡，最終為我國服務型政府建設提供一種體現“整體政府”要求的組織架構。
第二，在技術手段上，后新公共管理改革注重管理信息系統的構建和先進技術手段的運用。在具體操作層面，我國政府要推進公共供給技術的創新，綜合運用多種技術手段為民眾提供服務;要大力建設政府信息網絡，推行電子政務，實行在線辦公;要加強治理主體和公務人員的現代信息意識和通信技術能力的培訓， 提高公共治理的質量和水平;要培育以“公民本位”為核心的行政文化，實現先進服務文化與先進變革技術的無縫隙鏈接。
第三，在供給方式上，后新公共管理改革注重公共治理主體問形成跨部門(或組織)的伙伴關系，通過多主體的聯合提供無縫隙政府管理。鑒此，我們在建立行政體制改革的過程中，應當以滿足人民群眾日益增長的公共需求為導向，按照區域協調發展和城鄉統籌發展的要求，注重運用治理主體的替代、互補、嵌套等方式以及市場化和非市場化手段，實行一對多或多對一的聯合供給，建立黨委領導、政府負責、社會協同以及公眾參與等一系列具有中國特色的社會主義行政體制改革模式。
