摘要：警察機關是我國主要的執(zhí)法部門，在維護社會治安方面發(fā)揮著重要作用。在警察機關維護社會治安打擊犯罪的過程中，采用的主要手段既有刑事強制措施又有行政強制措施。

　　《法制與社會》雜志社理會不僅為社會各界提供了一個相互交流、總結行業(yè)經(jīng)驗、樹立企、事業(yè)單位形象的廣闊平臺，而且以法律援助、法律服務、理事會法學專家解疑等方式為會員單位提供了法律保護的堅實后盾。同時，理事會也是一個集法理研究、法學交流、輿論監(jiān)督于一體的高層次機構。我們企盼，以我們的資源和力量、正義和行動，以法律為支點，架起共同亟需橋梁，推進社會主義法治建設。

　　警察機關在具體的刑事扣押行為與行政扣押行為活動中存在各種各樣的問題，本文旨在通過警察機關扣押行為現(xiàn)狀的分析，研究產(chǎn)生這種問題的原因，同時找出解決這些問題的對策。

　　一、警察機關扣押行為基本理論問題

　　在我國，警察機關的主要任務包括兩個方面，一方面是打擊犯罪，另一方面是維護社會治安。警察機關的扣押行為根據(jù)具體職能的不同可以分為刑事扣押行為與行政扣押行為。

　　1.警察機關刑事扣押行為基本理論

　　在我國《刑事訴訟法》中第77條、114條、158條對扣押行為的范圍作了具體的限定?！豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》中對公安機關的扣押行為也做了相關的限定，如第210條規(guī)定了對物證、書證的扣押。

　　法學界對刑事扣押的概念問題做了不同的界定。有的把扣押的范圍界定為物證、書證，有的把扣押行為歸結為偵查機關的偵查活動。筆者認為可以把刑事扣押的概念界定為：公安機關、人民檢察院、人民法院為了保證刑事訴訟活動的順利進行，對與案件有關的證據(jù)或者是可供執(zhí)行的財產(chǎn)標的，運用提取、提出命令或者搜查的方式予以提取和留置的一種刑事強制措施。

　　2.警察機關行政扣押行為基本理論

　　警察機關，尤其是公安機關在辦理治安案件時，一般依照《治安管理處罰法》第89條，《治安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第36條、第88條處理行政扣押事宜。

　　在警察機關行政扣押的相關理論方面，由于沒有出臺統(tǒng)一的《行政強制法》，所以沒有形成統(tǒng)一的有關行政扣押的概念。但是，通過對上述有關法律法規(guī)地方性規(guī)章的研究，我們可以把行政扣押的概念界定為行政主體強制留置相對人的財物，限制其繼續(xù)對之進行占有和處分。

　　警察機關的行政扣押行為就是警察機關在辦理行政案件、治安案件的過程中，對與案件有關的可以作為證據(jù)的物品或財產(chǎn)進行留置，限制相對人對該物的占有和處分的一種行政行為。

　　3.警察機關行政扣押權與警察權的關系

　　要想了解警察機關的行政扣押權與警察權的關系問題，我們必需先了解警察權的相關理論。

　　關于警察權問題，在國外的警察科學著作中有相關的介紹，可以把警察權定義為警察為了維護國內(nèi)安全，維護社會治安秩序，防止、制止、懲治犯罪危害、保護人民，基于國家強制權，依法命令、強制、限制公民個人權利自由的一種行政權力。警察權還包括了政府制定行政法規(guī)的權力。確定警察機關的職責、領導和指揮警察力量的權力。在我國，警察權是國家的一種“公權力”，其目的就是執(zhí)行國家法律和政策，預防、制止和懲罰犯罪，保護人民的合法權利。警察權是一種特殊的行政權，其運行基礎是國家強制權。

　　警察權的手段主要包括警察處分、警察強制、警察命令、警察許可、警察處罰五種。廣義的警察強制是指警察機關在刑事訴訟法所規(guī)定的偵查活動中和對社會治安秩序進行管理的活動中，為了維護公共安全和治安秩序，以強制力對人們的自由或財產(chǎn)予以事實上的侵害行為。狹義的警察強制是指警察機關依法把強制力加于違反治安管理行政法規(guī)人員的身體或財物之上的行為。由此可以看出，警察機關的行政扣押屬于狹義的警察強制的內(nèi)容。警察權應當屬于上位概念，而警察行政扣押則是警察權強制手段的重要組成部分。

　　二、警察機關執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀及其存在的問題

　　《警察法》中對人民警察的范圍做了規(guī)定，帶有警察職能的機關就包括公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄機關。本文主要是對公安機關的人民警察在執(zhí)行刑事扣押行為中的問題進行探討。

　　1.公安機關人民警察執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀

　　由于治安行政執(zhí)法是公安機關的主要職能之一，在執(zhí)法過程中運用強制手段可以保證行政執(zhí)法的順利進行，行政扣押就是行政強制措施的主要組成部分之一。但是由于立法和具體執(zhí)法中有時候會出現(xiàn)一些混論，所以使得行政扣押存在一些問題，使得行政執(zhí)法依據(jù)不明。

　　前面在介紹行政扣押基礎理論問題時，我們引用了一些行政法律法規(guī)中對行政扣押強制措施行為的相關規(guī)定。但關于行政扣押的具體法律依據(jù)沒有通過一部完整的法律予以規(guī)定，而是分散的存在于各種法律、法規(guī)和一些規(guī)范性文件中，這其中既有全國人大及其常委會制定上的法律，如《治安管理處罰法》，也有公安部及國務院各部門制定的部門規(guī)章規(guī)定，如《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，還有一些地方人大及其常委會頒布的地方性法規(guī)和地方政府及其部門頒布的地方性規(guī)章。行政扣押行為的規(guī)定比較混論，使得公安機關在具體的治安行政執(zhí)法過程缺乏有效的法律依據(jù)。

　　2.在具體執(zhí)法過程中所存在的問題

　　通過對執(zhí)法部門具體執(zhí)法行為的了解中，我們可以發(fā)現(xiàn)，在公安機關的行政扣押中存在著許多問題，這嚴重影響了行政相對人的合法權益，這些問題主要表現(xiàn)在以下方面：

　　(1)警察機關行政扣押與刑事扣押職能相混淆。由于公安機關具有維護治安和打擊犯罪雙重職能，怎樣依法認定其行為屬行政行為還是刑事偵查行為，是行政訴訟實踐中比較棘手的問題?，F(xiàn)實中，許多公安機關的扣押行為雖然自稱為刑事強制措施，但從其客觀表現(xiàn)來看，均不符合刑事強制措施的要求。而且從其主觀意圖來說，其扣押財物也不是為了偵查犯罪。如有的公安機關以偵查犯罪為名行插手普通的經(jīng)濟糾紛案件，在這種情況下，其做出的行政扣押就應視為行政強制措施，而非刑事強制措施。與之相應，這時的扣押行為就當然屬于行政訴訟的受案范圍，相對人就可以對公安機關提起行政訴訟以保護自身的合法權益。

　　(2)對扣押物品的保管中存在問題。在公安機關的具體行政扣押執(zhí)法行為中，在對扣押物品的統(tǒng)計和保管中存在著很多問題。在法律當中明確規(guī)定了公安機關的人民警察扣押物品時，應當會同被扣押物品的持有人查點清楚，當場開列扣押物品清單一式兩份，但是警察人員往往不按照該程序規(guī)定進行，會出現(xiàn)扣押物品名稱、數(shù)量錯誤，或者是被扣押物品的主人不清楚自己到底有多少物品被扣押。

　　公安機關的工作人員在對扣押物品的管理上也沒有盡職盡責，出現(xiàn)對被扣押物品沒有進行妥善保管，或者是沒有專門的保管人員或場所。使得被扣押的物品被損毀或破壞。這有可能導致公安機關在辦理案件的過程中缺乏足夠的證據(jù)，也更加損害行政行為相對人的合法權益。

　　三、完善警察機關行政扣押行為的措施

　　在文章的第二部分我們對公安機關的行政扣押行為的現(xiàn)狀、存在的具體問題進行了分析探討。不難看出，公安機關的扣押行為是行政強制措施的重要手段，同時也是公安行政執(zhí)法的重要組成部分。由于行政扣押行為具有嚴厲性，它往往涉及公民的人身權利、財產(chǎn)權利，所以一旦違法，對公民所造成的損害也是巨大的。鑒于此，本部分針對前面的討論，分析解決上述問題的措施。

　　1.從立法方面來完善警察機關的行政扣押行為

　　在前面敘述的過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)在公安機關行政扣押行為的相關立法方面所存在的問題，如立法主體比較混亂，行政扣押立法法律位階較低，對扣押物品范圍的規(guī)定不具體等問題。所以制定一部統(tǒng)一的《行政強制法》就有了其理論與實踐意義。

　　《行政強制法》應當由全國人大代表大會及其常委會制定和頒布，這就提高了該部法律的法律效力，對全國各地的公安機關等行政執(zhí)法機關都具有約束力。國務院各部門、地方人大及其常委會還有地方機關在制定相關的部門規(guī)章和行政法規(guī)時，都應當在《行政強制法》所規(guī)定的具體范圍之內(nèi)進行立法，不得對行政強制措施做擴展性的立法或解釋。

　　在條文中應當對公安機關行政扣押行為的實施要件進行規(guī)定，如可以把事實要件限定為確有證據(jù)證明當事人轉移財物逃避義務、保全證據(jù)、發(fā)現(xiàn)違禁物品，或者法律規(guī)定的其他情形。對行政扣押的調查、決定、實施、扣押物品處理、扣押行為監(jiān)督程序進行具體的規(guī)定。由于行政強制措施是一種暫時性的限權行為，所以也應當對行政扣押的期限進行規(guī)定。

　　2.從實踐操作角度來完善警察機關的行政執(zhí)法行為

　　一部法律的出臺往往要經(jīng)過一個較為復雜、漫長的過程，站在實踐工作的角度，思考在現(xiàn)有的法律框架下，發(fā)揮公安行政扣押的作用的途徑將對實踐有更為重要和直接的指導意義。所以應從實踐操作的角度來論述完善我國公安行政扣押強制措施的途徑。

　　(1)建立健全監(jiān)督機制。在公安機關執(zhí)行具體職能時，涉及刑事案件的扣押行為一般都由檢察機關進行監(jiān)督，涉及行政方面的案件一般都是由上級公安機關進行監(jiān)督，在一些刑事與行政扣押相混淆的案件中，由于案件的性質不好確定，缺乏有效監(jiān)督機制，會出現(xiàn)對當事人正當權利不利的扣押行為。筆者認為，為了解決這一問題，另外建立一個監(jiān)督機關在人力物力上存在困難，由上級公安機關進行有效的管轄存在可能性。在一些不容易確定案件性質的案件中，如刑事法律沒有明確規(guī)定，可以定性為行政案件，其辦案程序也按照行政治安案件的程序進行。

　　(2)加強對扣押物品的管理。我國相關行政法律法規(guī)中已經(jīng)對公安機關扣押物品的程序進行了規(guī)定，但在具體的操作執(zhí)行中做得并不好，以至于對扣押物品、證據(jù)的保管出現(xiàn)了很多問題。鑒于此，筆者認為，各級公安機關應當設置專門的場所，派專門的人員對扣押物品進行管理，規(guī)范管理程序。如果被扣押物品由于保管不當出現(xiàn)損毀、毀壞、消滅，應當由公安機關承擔賠償責任，公安機關可以追究其內(nèi)部管理人員的責任。由此加強公安機關工作人員的責任感，和被扣押物品的重視程度。

　　(3)提高公安機關工作人員的綜合素質。公安機關執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中存在不遵守法律、不按法律規(guī)定辦事等一系列問題，主要是由于工作人員綜合素質不高所造成。通過對公安機關工作人員的招錄體制與人民檢察院和人民法院的招錄體制進行比較我們可以發(fā)現(xiàn)，在學歷、專業(yè)要求、資格限制方面公安機關都要寬松一些，學歷要求起點也比較低，大部分公安機關工作的人員不要求有法律基礎，這就導致了在具體的執(zhí)法過程中只根據(jù)經(jīng)驗辦案，而忽視法律規(guī)定的情形。所以，無論是公安院校和公安類專業(yè)在培養(yǎng)學生的過程中，還是在被錄取人員崗前培訓中，都應當加強對公安機關工作人員法律法規(guī)的教育培養(yǎng)，真正做到依法辦案。同時也要加強對公安機關工作人員公關學、管理學、社會學等方面的培訓，提高工作人員的整體素質。

　　通過立法與執(zhí)法實踐的同時改進，能夠幫助警察機關走出在行政扣押行為中存在的困境，促使警察機關與警察機關執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中依法辦事，調高警察機關的公信力，樹立警察機關的權威。