摘要：公共產品(public goods)是與私人產品(private goods)相對的，公共產品在消費或使用上具有非競爭性(non-rivalness)，在受益上具有非排他性(non-excludability)。20世紀初，國外一些知名學者通過將邊際效用價值論運用到財政學科的研究上，形成了公共產品理論(Public Goods Theories)。

　　一、新農保基金監(jiān)管機制的理論基礎

　　(一)公共產品理論

　　1919 年，瑞典經(jīng)濟學家林達爾( Lindahl equilibrium )提出了著名的公共產品理論成果之——林達爾均衡模型，該模型認為公共產品的價格是由公民的購買意愿決定，而不是由某些政治選擇機制和強制性稅收來決定。1954年，學者薩繆爾森提出了著名的“公共支出的純粹理論”，該理論認為公共產品的消費不受任何他人對這種產品消費的影響。1956年，學者蒂鮑特(C.M.tiebout)發(fā)表了 “一個地方支出的純理論”。1965年，學者布坎南在其“俱樂部的經(jīng)濟理論”中首次對準公共產品進行了討論，認為只要是集體或社會團體決定，為了某種原因通過集體組織提供繁榮物品或服務，便是公共產品，公共產品的概念得以拓寬。1973 年，學者桑得莫從消費技術角度研究了準公共產品，從此公共產品理論的發(fā)展主要集中在如何設計機制以保證提供公共產品的效率上。

　　根據(jù)公共產品的相關定義及理論，新型農村養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農保”)基金就是一種準公共產品，具有非排他性和不充分的非競爭性。對于全國的農民來說，農民甲在享受新農保時，并不排斥農民乙參保。但是，隨著全國參保人數(shù)的不斷增加，地方和中央的財政面臨的壓力也隨之增大，成本增加，故增加邊際人數(shù)的參保成本并不為零，因而新農保在非競爭性上表現(xiàn)不充分。新農保的這種特性決定了必須由廣西各級地方政府這只“看得見的手”進行合理干預和調節(jié)，不斷健全和完善廣西新農保相關制度。

　　(二)博弈論

　　博弈論(Game Theory)，又名“賽局理論”、“ 對策論”，是經(jīng)濟學的標準分析工具之一，博弈論認為一個主體(個人或組織)的選擇會與其它主體選擇的產生相互影響，研究具有競爭性質現(xiàn)象的數(shù)學理論和方法。中國古代的《孫子兵法》算是最早的一部關于博弈論的著作，近代對于博弈論的研究始于馮·諾伊曼(von Neumann)。1928年，學者馮·諾伊曼(von Neumann)證明了博弈論的基本原理。1944年，馮·諾依曼和摩根斯坦將二人博弈上升到多人博弈，并將博弈論系統(tǒng)應用到經(jīng)濟領域。1951年，約翰·福布斯·納什(John Forbes Nash Jr)利用不動點定理證明了均衡點的存在，提出了納什均衡的概念和均衡存在定理。此外，塞爾頓、哈桑尼等學者的研究也對博弈論發(fā)展起到了很好的推動作用。本文通過借鑒納什均衡(Nash equilibrium)對廣西新農保基金的市場化運作中農民、政府部門和第三方機構等的多方博弈進行分析，提出完善廣西新農保基金監(jiān)管機制的措施。

　　二、廣西新農保基金監(jiān)管機制的構成

　　截止2011年5月底，廣西壯族自治區(qū)新農保參保總人數(shù)達到352.5萬人，占全區(qū)農業(yè)人口的8.56%，2012年年內將提前半年實現(xiàn)新農保制度全區(qū)覆蓋。各政府相關部門充分發(fā)揮職能作用，通過完善新農保基金管理體系，逐步健全內控外監(jiān)制度，構筑廣西新農保基金監(jiān)管的長效體系。

　　(一)新農保基金管理體系

　　根據(jù)《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)[2009]32 號)和《廣西壯族自治區(qū)新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(桂政辦發(fā)[2010]3號)(以下簡稱《指導意見》)，新農保基金實行縣級管理，納入縣級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬和核算，按有關規(guī)定實現(xiàn)保值增值。并建立全區(qū)統(tǒng)一的新農保信息管理系統(tǒng)，將新農保的登記、繳費、核算、查詢等項目全部納入信息管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)廣西新農保管理信息化、規(guī)范化。

　　廣西壯族自治區(qū)的新農保基金管理體系由縣、鄉(xiāng)、村三級構成，并實行屬地化管理。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)新型農村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》(試行)，自治區(qū)級和地級市社保機構負責組織指導轄區(qū)內各級社保機構開展新農保經(jīng)辦管理服務工作，協(xié)調財政及時劃撥新農保基金;參與制定本地區(qū)新農保管理辦法、財務管理細則;制定本地區(qū)新農保內控和稽核制度;規(guī)范保險費的收繳、養(yǎng)老金的社會化發(fā)放和管理工作;參與新農保信息化建設和管理工作;編制、匯總、上報本級新農保基金財務、會計和統(tǒng)計報表;組織開展人員培訓等工作。縣(市、區(qū))級社保機構負責新農保的參保登記、保險費收繳、基金管理、個人賬戶建立與管理、待遇核定與發(fā)放、保險關系轉移接續(xù)、檔案管理、統(tǒng)計管理、受理咨詢、查詢和舉報等工作，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務所的業(yè)務經(jīng)辦情況進行指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務所負責對參保人員的參保資格、基本信息、待遇領取資格及關系轉移資格等進行初審，錄入有關信息，并負責受理咨詢、查詢和舉報、政策宣傳、情況公示等工作。村協(xié)辦員具體負責新農保參保登記、繳費檔次選定、待遇領取、關系轉移接續(xù)等業(yè)務環(huán)節(jié)所需材料的收集與上報，負責向參保人員發(fā)放有關材料，提醒參保人員按時繳費，通知參保人員辦理待遇領取手續(xù)，并協(xié)助做好政策宣傳與解釋、待遇領取資格認證、摸底調查、農村居民基本信息采集、情況公示等工作。并對新農保經(jīng)辦流程做出了明確的規(guī)定。

　　(二)廣西新農保基金監(jiān)督體系

　　根據(jù)廣西壯族自治區(qū)《指導意見》第二十三條規(guī)定：“各級人力資源和社會保障部門要切實履行新農保基金的監(jiān)管職責，制定完善新型農村社會養(yǎng)老保險各項業(yè)務管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進行監(jiān)控和定期檢查，并定期披露新型農村社會養(yǎng)老保險基金籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監(jiān)督。各級財政、監(jiān)察、審計部門按各自職責實施監(jiān)督，嚴禁擠占挪用，確保基金安全。”第二十四條規(guī)定：“新農保經(jīng)辦機構和村民委員會每年在行政村范圍內對村內參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。”通過對新農保基金的審計監(jiān)督、內部監(jiān)督和社會監(jiān)督等途徑，保證廣西新農保基金的收支符合國家法律、法規(guī)和內部規(guī)章制度，確保新農保基金在運行過程中不受損失，提高新農保基金的管理效益。

　　三、廣西新農保基金監(jiān)管機制的現(xiàn)狀分析

　　近年來，盡管廣西各級地方政府不斷加大新農保基金管理制度建設的步伐，完善基金監(jiān)管機制。但隨著廣西經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農民參保的訴求日益強烈，新農保業(yè)務呈急劇增長的態(tài)勢，但也存在一些不足。

　　(一)監(jiān)管力度有待加強

　　目前，針對新農保基金的監(jiān)管主要來自各級勞動和社會保障部門自身的內部監(jiān)督，以行政監(jiān)督為核心，而缺乏應作為主要監(jiān)督力量的審計監(jiān)督和社會監(jiān)督外部的有力監(jiān)督。同時，國際上通行的做法是通過分離社保基金的征繳、管理和使用，來保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性(即保值增值)。而我國目前采取的是“收支兩條線”的管理辦法，雖然增加了財政部門和銀行的審核，但是針對新農保基金的籌集、發(fā)放等需加強監(jiān)管力度。

　　(二)法制建設滯后

　　廣西已經(jīng)相繼出臺了《廣西壯族自治區(qū)新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》、《廣西壯族自治區(qū)新型農村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》等制度規(guī)范，但對新農保基金的管理在法理上還存在真空，有關新農保基金監(jiān)管的法規(guī)建設亟須加強。

　　(三)信息化程度不高

　　隨著國家“金保工程”的逐步開展，新農保基金的征繳、支付和管理也逐步走向規(guī)范化、制度化，有效減少了業(yè)務經(jīng)辦過程當中的人為干擾，提高了新農保基金運轉的透明度，在一定程度上減少了冒領、錯領新農保基金現(xiàn)象的發(fā)生。但是，廣西新農保基金監(jiān)管的信息化建設還比較落后，普遍存在“重硬件投入、輕軟件建設”的現(xiàn)象依然存在，須提高信息建設力度。

　　(四)風險預警監(jiān)督機制不成熟

　　人口老齡化加快、金融危機和通貨膨脹等問題都會直接或間接地加大新農保基金運營的風險。因此，預警基金風險，保障基金保值增值顯得尤其重要。但目前廣西的新農保基金風險預警監(jiān)督機制還不成熟，尚處于完善階段。

　　四、完善廣西新農保基金監(jiān)管機制的設想

　　(一)健全機構，完善制度

　　健全的機構是廣西新農保基金監(jiān)管的基礎，廣西政協(xié)李達球副主席的《促進廣西建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度專題報告》認為有必要在自治區(qū)、市、縣的“人力資源和社會保障”部門中調配編制，專門成立“農村社會保險處”(科、股)來對新農保基金進行監(jiān)管。完善的制度是廣西新農保基金監(jiān)管的前提，監(jiān)管機構要從廣西新農保基金監(jiān)管的實際出發(fā)，在基金登記、繳費和支付等各個環(huán)節(jié)上，都制定完善的監(jiān)督檢查辦法，形成專項監(jiān)督檢查長效機制。比如建立相關政府職能部門的聯(lián)席監(jiān)督檢查機制、群眾舉報制度和信息披露制度。

　　(二)加強立法，嚴格執(zhí)法

　　法律是新農保基金監(jiān)管的依據(jù)。廣西各地方政府作為“新農保”這一公共產品的提供者和管理者，應根據(jù)廣西農村地區(qū)養(yǎng)老的復雜性和特殊性，充分體現(xiàn)中國農村養(yǎng)老“公平與效率兼顧、權利與義務和諧”的立法價值選擇，研究并制定涵蓋包括基金經(jīng)辦、基金運營、基金保值增值、管理機構等的地方法規(guī)和部門規(guī)章，比如盡快出臺《廣西農村養(yǎng)老保險法》等，保障廣西新農保基金監(jiān)管有法可依、有章可循。通過立法規(guī)范基金經(jīng)辦，打擊基金違規(guī)運營和多領、冒領基金等違法行為，促進廣西新農保基金管理逐步邁向法制化軌道。

　　(三)強化預警，防范風險

　　新農保基金的市場化運營不可避免地存在風險，安全是基金管理的基本，增值是基金管理的延伸，應在確保基金安全的基礎上實現(xiàn)增值。除了通過多元化投資組合分散基金市場化運營風險，還要通過構建的風險預警機制來保障新農保基金的安全。比如建立新農保基金投資運營的監(jiān)督指標體系、成立專業(yè)投資機構和制定市場進出標準等。

　　(四)多管齊下，全面監(jiān)督

　　由廣西各級地方政府各級政府監(jiān)察部門牽頭，聯(lián)合財政、審計等職能部門定期或不定期開展新農保基金監(jiān)督檢查工作，嚴厲查處基金管理與運營中存在的違法問題。充分發(fā)揮人大、新聞媒體、社會公眾的監(jiān)督作用，加強對農村養(yǎng)老保險行政管理部門和基金管理部門的監(jiān)督。借鑒發(fā)達國家資本市場的運作方式，在基金的運作中引入獨立審計、信用評級、精算等中介機構，使基金的運作規(guī)范化、透明化。大力開展信息化建設，利用信息系統(tǒng)建設成果改進監(jiān)管方式，實現(xiàn)適時監(jiān)管，提高監(jiān)管質量和工作效率。

　　總之，廣西新農保基金監(jiān)管問題直接關系到新農保的實施效果，進而關系到廣西農村秩序的穩(wěn)定和農業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。探索如何結合廣西農村的實際情況，建立健全廣西新農保基金監(jiān)管機制的意義重大。