近年來，隨著我國社會保障制度的建立和不斷完善，工作中存在的一些深層次的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾相繼得到解決。在城市社會保障制度的建立和不斷完善的情況下，農(nóng)村社會保障建設(shè)顯得相對滯后，社會保障在我國城鄉(xiāng)間的巨大差距及農(nóng)村內(nèi)部養(yǎng)老問題的解決與否，將會影響未來社會的安全與穩(wěn)定及“和諧社會”目標(biāo)的實現(xiàn)。建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，防范和化解日益增長的養(yǎng)老風(fēng)險，是擺在我們面前的重要而緊迫的課題。筆者結(jié)合工作實際，對如何完善農(nóng)村社會保障制度進(jìn)行深入的思考。

　　一、 完善農(nóng)村社會保障的必然性。

　　(一)、完善農(nóng)村社會保障制度是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。胡錦濤總書記提出構(gòu)建社會主義和諧社會的總體目標(biāo)。和諧社會的重要內(nèi)容之一應(yīng)是公平、公正，不同利益有效協(xié)調(diào)，人民群眾關(guān)注的突出問題能得到妥善解決。所以，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老體系是社會發(fā)展的必然趨勢，當(dāng)務(wù)之急是要充分發(fā)揮社會保險在農(nóng)民養(yǎng)老中的作用。

　　(二)、完善農(nóng)村社會保障制度是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必然要求政府轉(zhuǎn)變職能，由計劃經(jīng)濟(jì)時期主要抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟(jì)中主要抓市場建設(shè)，辦好公共事業(yè)，搞好公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供公平、有序的社會環(huán)境。在當(dāng)今改革開放的新形勢下，在社會主義市場體系建設(shè)的攻堅階段，政府必然要加快轉(zhuǎn)變職能，重點搞好公共服務(wù)，盡快完善農(nóng)村社會保障建設(shè)體系。

　　(三)、完善農(nóng)村社會保障制度是提高全民健康素質(zhì)、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。人力資源是國家第一資源，良好的國民健康素質(zhì)是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本條件之一。由于我國目前醫(yī)療保險覆蓋面過小，44.8%的城鎮(zhèn)居民和79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障，患病群眾承受著生理、心理和經(jīng)濟(jì)三重負(fù)擔(dān)。因此，建立和完善農(nóng)村社會保障制度，實行全民醫(yī)保，提供全面基本醫(yī)療保障，提高全民健康素質(zhì)，不僅關(guān)系人民群眾的健康，也是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。

　　(四)、完善農(nóng)村社會保障制度是社會文明發(fā)展的必然要求。改革開放，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，其基本目標(biāo)是不斷提高人民群眾的物質(zhì)、文化和健康水平。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，必須讓廣大人民群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這是社會文明發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，必須盡快完善農(nóng)村社會保障制度，全面實行全民醫(yī)保，讓全體公民通過基本醫(yī)保來共享現(xiàn)代文明，以適應(yīng)現(xiàn)代文明發(fā)展的必然要求。

　　二、完善農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中存在的主要問題及成因。

　　(一)、農(nóng)民參保率低且不穩(wěn)定。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2006年全國5400萬參保農(nóng)民僅占7.45億農(nóng)村人口的7.2%。同時由于農(nóng)民沒有穩(wěn)定的收入，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險的不確定性帶來收入上的不確定，導(dǎo)致停保、退保現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　(二)、保障程度低。低收入只能低交費，參保農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金不足以起到真正的養(yǎng)老作用。從各地領(lǐng)取養(yǎng)老金情況看，盡管存在地區(qū)之間或同一地區(qū)內(nèi)部不均衡現(xiàn)象，但普遍金額偏少，多者每月百余元，少者幾十元甚至幾元，低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€。

　　(三)、保富不保貧。從已參保的農(nóng)民結(jié)構(gòu)看，目前參保對象主要集中在富裕群體，最需要參保的未來養(yǎng)老困難人群卻因沒有投保能力而被排除在外，違背了社會養(yǎng)老保險開展的初衷。

　　分析其原因主要有三個方面：一是對農(nóng)村養(yǎng)老保險在是否實施、實施時機及模式選擇等問題上缺乏統(tǒng)一認(rèn)識和長遠(yuǎn)規(guī)劃，實踐中制度化程度低。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程中，唯一的準(zhǔn)法律依據(jù)是1991年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民收入普遍較低且不穩(wěn)定。生活壓力致使大多數(shù)農(nóng)民只能滿足當(dāng)期基本生活消費而沒有能力為養(yǎng)老積累;三是基金管理與運作不規(guī)范，投資渠道狹窄。如基金統(tǒng)籌層次低，沒有形成規(guī)模效應(yīng)，基金管理混亂，不能實現(xiàn)專款專用，挪用、流失現(xiàn)象嚴(yán)重，基金保值、增值困難等等。

　　三、完善農(nóng)村社會保障制度應(yīng)遵循的原則。

　　1、循序漸進(jìn)的原則。

　　要建立和完善農(nóng)村社會保障制度，首先必須在理論上明確我國農(nóng)村社會保障制度的主要內(nèi)容。農(nóng)村社會保障制度內(nèi)容的確定，既要與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，考慮國家財政承受度和農(nóng)民個人的承受能力，同時也要充分注意廣大農(nóng)民對社會保障的迫切要求。經(jīng)濟(jì)條件好的富裕地區(qū)，應(yīng)盡快全面開展，一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險入手，創(chuàng)造條件逐步開展;對經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)，要把社會保險與救濟(jì)救災(zāi)工作統(tǒng)一起來，扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災(zāi)害、脫貧致富的能力。

　　2、城鄉(xiāng)銜接的原則。

　　二元格局下的城鄉(xiāng)保障差別過大，城鄉(xiāng)勞動者的境遇很不平等。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務(wù)，而農(nóng)村廣大農(nóng)民在這方面的情形恰好相反，幾乎不存在完善的社會保障體系。就城市而言，我們也應(yīng)該明白，不建立健全農(nóng)村社會保障制度，也將使不斷完善提高的城市社會保障受到嚴(yán)重沖擊。因為隨著戶籍、用工等制度的改革，大量無保障的農(nóng)民必然涌入城市。按照法律規(guī)定，他們與城市職工一樣享有工傷、疾病等社會保障權(quán)利。進(jìn)城農(nóng)民分享城市社會保障資源，會引起城市社會保障的不穩(wěn)固。有了穩(wěn)定發(fā)展的農(nóng)村，才會有安定祥和的城市。所以，我們應(yīng)從城鄉(xiāng)互動的角度，全面統(tǒng)籌農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)。

　　3、事權(quán)清晰的原則。

　　多年來，我國社會保障改革實踐中注重制度建設(shè)，對于建立社會保障體系基本框架無疑是十分重要的，但是實踐中由于對中央與地方政府之間、各級政府社會保障主管部門之間事權(quán)缺乏明確劃分導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)脫節(jié)，地方嚴(yán)重依賴中央、相互推諉責(zé)任等矛盾越來越突出，嚴(yán)重影響社會保障基金管理的規(guī)范性和安全性。事權(quán)劃分問題應(yīng)得到高度重視。正確劃分社會保障事權(quán)關(guān)鍵要處理好三個關(guān)系：一是處理好政府與市場的關(guān)系;二是處理好各級政府之間的關(guān)系;三是處理好政府各職能部門之間的關(guān)系。在借鑒國際經(jīng)驗和我國具體實踐的基礎(chǔ)上，對我國社會保障事權(quán)在政府間和政府職能部門間作出明確劃分，形成相互協(xié)調(diào)、相互制約、職責(zé)明確的社會保障管理體系，做到社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規(guī)范化，并以法律形式規(guī)范下來，實現(xiàn)我國社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　四、對完善農(nóng)村社會保障制度的思考。

　　1、更新觀念，充分認(rèn)識完善農(nóng)村社會保障制度的緊迫性和重要性。

　　農(nóng)村社會保障制度之所以停留在傳統(tǒng)社會保障模式和社會救濟(jì)等低水平層次上，很大一個因素是觀念在作崇。首先，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”、“靠人不如靠自己”的思想支配著農(nóng)民的行為。在我國農(nóng)村，家庭作為人們生活保障的第一條防線，是對其成員遭受意外及不能勞動時的基本生活保障單位，解決生、老、病、死、傷、殘等難題。人到老年依靠子孫養(yǎng)老生活，可謂“多子多孫便是福”;其次，由于受認(rèn)識能力及經(jīng)濟(jì)難題等因素的影響，國家對社會保障不夠重視，農(nóng)村社會保障沒有被納入法制軌道，再加上宣傳力度不夠，致使干部、群眾沒有充分認(rèn)識到社會保障的緊迫性和重要性，存在著一些不正確的認(rèn)識。有人認(rèn)為農(nóng)村家庭人口多，可以發(fā)揮養(yǎng)老作用，農(nóng)民有土地可以作為最后的保障。加上這些年大量農(nóng)村人口向城市流動，而流動人口中青壯年占60%以上，這樣必然弱化家庭養(yǎng)老功能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的耕地面積日益減少，人均土地面積不足1.2畝，全國有700多個縣的人均耕地面積低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線。有的地方農(nóng)民靠種地吃飯都很困難，更不用說養(yǎng)老，因此，土地對農(nóng)民的保障作用也得重新認(rèn)識。還有人認(rèn)為，農(nóng)村人口多，國家沒有能力考慮這個問題。確實，要建立農(nóng)村社會保障體系需要國家投入大量的財力，對我國還不富裕的財政造成很大的壓力。因此，轉(zhuǎn)變觀念，重新認(rèn)識，完善農(nóng)村社會保障制度的緊迫性和重要性是至關(guān)重要的。

　　2、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為完善農(nóng)村社會保障制度奠定堅強的后盾。

　　社會保障是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，也是社會、經(jīng)濟(jì)、政治等因素綜合作用的結(jié)果。可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是建立社會保障制度的重要基礎(chǔ)。所以，一方面在完善農(nóng)村社會保障制度的過程中，不能只考慮保障需求，還要充分考慮提供保障的可能，即農(nóng)村社會保障水平要與國家或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng);另一方面，國家要進(jìn)一步深化改革，配合相關(guān)政策促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)注入強大的活力、奠定堅強的后盾。

　　3、多渠道籌措資金，為農(nóng)村社會保障制度的實行提供強有力的經(jīng)濟(jì)保證。

　　要給我國9億農(nóng)民建立社會保障制度，資金問題無疑是個核心問題。由于我國現(xiàn)處在社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，財力有限，單純依靠國家為農(nóng)民提供較高的社會保障待遇是不可能的，也是不現(xiàn)實的。所以，我們要多渠道地籌集農(nóng)村社會保障資金。堅持個人繳納基金為主，國家集體補助為輔，堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的原則來開展農(nóng)村社會保障工作。具體措施主要有：第一，根據(jù)農(nóng)民個人年收入的水平，可適當(dāng)按比例繳納社會保障金。農(nóng)民繳納的社會保障金必須要以其收入水平達(dá)到一定高度為條件，而且這一收入水平是實在的、不浮夸的。第二，要通過有關(guān)政策大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來強化農(nóng)村集體對保障資金的投入。第三，國家投入資金，包括救災(zāi)、特困戶生活救濟(jì)和優(yōu)撫補助。同時為了彌補國家投入的不足，可開征社會保障稅。第四，要建立個人帳戶。無論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性。第五，要鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險，如商業(yè)性養(yǎng)老保險。因為商業(yè)保險公司在農(nóng)村開展養(yǎng)老保險已有多年，在這方面積累了豐富的經(jīng)驗，同時商業(yè)保險適應(yīng)性強，能適應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。第六，要重視各地慈善機構(gòu)建設(shè)，爭取慈善基金對完善農(nóng)村社會保障制度的支持。

　　4、強化監(jiān)督管理，為農(nóng)村社會保障制度的建立和實施保駕護(hù)航。

　　由于農(nóng)村社會保障管理體制不順，社會保障基金監(jiān)管不力等問題相當(dāng)嚴(yán)重，妨礙了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的步伐。因而，應(yīng)把強化管理作為完善農(nóng)村社會保障制度的重點來抓。具體負(fù)責(zé)制定農(nóng)村社會保障規(guī)則和政策，指導(dǎo)地方組織實施農(nóng)村社會保障項目，監(jiān)督、檢查農(nóng)村社會保障基金的征收、管理、經(jīng)營和發(fā)放，策劃保障基金的保值和增值。按照管理、執(zhí)行和監(jiān)督相對獨立又相互制約的原則，在各級地區(qū)設(shè)立農(nóng)村社會保障行政機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，形成統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、有效制衡的農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)。

　　5、建立健全法律法規(guī)，為農(nóng)村社會保障制度建設(shè)提供法律保障。

　　社會主義經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，社會保障的管理應(yīng)依法進(jìn)行。通過立法，將農(nóng)村社會保障體系的基本框架確定下來，明確農(nóng)村社會保障管理體制以及各種保障形式的保障范圍、保障方式、保障標(biāo)準(zhǔn)等。過去農(nóng)村社會保障工作形成了一些法規(guī)條例和規(guī)章，但多是單項的，沒有基本法。因此，要使農(nóng)村社會保障工作步入規(guī)范化的軌道，建立一個與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度，就必須制定一系列適應(yīng)我國國情的社會保障法律法規(guī)，不僅要制定適應(yīng)于全國范圍的農(nóng)村社會保障法，還應(yīng)在全國統(tǒng)一的、基本的社會保障法規(guī)下，鼓勵與提倡各地方政府根據(jù)本地實際情況制定具體的保障辦法，從而使農(nóng)村社會保障工作有法可依、有章可循。