〔摘要〕 2018年以來我國金融開放的進程加快、范圍擴大、深度加深，取得了新進展。在構建雙循環新發展格局中，高水平金融開放的必要性和重要性更為凸顯。但是，目前我國的金融高水平開放面臨著市場競爭加劇、內部統籌要求更高、資本流動管理難度加大、國際頭寸結構性扭曲深化以及金融穩定與金融安全沖擊等風險。為此，需要從以下六方面著力：綜合施策，構建金融開放發展新范式;減少內部阻力，著力金融內外雙向開放;打通開放堵點，推進金融高水平開放;優化倒逼機制，促進國內金融深化改革;守住風險底線，審慎推進資本項目開放;注重系統思維，構建國家金融安全體系。

　　〔關鍵詞〕 新發展格局，金融開放，金融安全，金融改革

　　2018年以來，在黨中央的戰略部署下，我國金融開放加速推進，金融內外互動進入新的發展階段。2020年5月黨中央提出構建雙循環新發展格局以來，金融開放的戰略進一步強化，金融高水平開放成為我國經濟發展模式轉型升級的重要任務，成為新發展格局中構建開放型經濟新體制的基本保障。金融開放是一個系統工程，不僅涉及金融服務業開放和金融市場開放，而且還需要與國內經濟改革相匹配，與內外經濟互動相統籌。雖然金融開放并不必然帶來金融風險，但是金融開放可能重構金融風險的總量與結構。在新發展格局中，如何認識我國金融開放的地位和作用，全面梳理金融高質量開放的風險與挑戰，以及更好地進行政策應對，成為一個重要議題。本文在梳理我國金融開放最新進展的基礎上，重點強調金融開放在新發展格局中的雙向鏈接功能，并全面梳理金融開放可能面臨的風險，最后提出有效防控風險和實現金融高水平開放的政策建議。

　　一、我國金融開放的最新進展與戰略強化

　　2008年全球金融危機的爆發使得我國金融開放進入一個反思和調整階段。由于多方面的原因，外資金融機構在國內金融體系中的地位和作用有所弱化，這引發外資金融機構以及國際社會對我國金融開放的某種質疑。2018年以來，我國金融開放加速推進，開放的范圍擴大、深度加深，取得了新進展。在雙循環新發展格局下，我國金融開放戰略得到強化，金融部門進入高質量開放新階段。

　　(一)金融開放新階段與金融開放加速推進

　　我國一直以自主、有序、平等、安全的方針為行動指南，大力推進金融開放，并取得了積極的成效，有效支撐了我國經濟高速發展 〔1 〕。但是，全球金融危機的爆發，促使我國對金融開放政策作出深刻反思，金融開放與金融穩定呈現出更為顯著的權衡思維，我國在金融開放的部分領域保持審慎態度，更多從防風險、防外部沖擊以及促進國內金融機構“走出去”等角度來考慮金融開放問題。同時，因風險管控、合規要求以及對房地產、地方融資平臺、非傳統信貸等的“禁入”規定，外資銀行發展相對較慢，與中資銀行在發展速度、資產擴張、業務規模和利潤總額上開始出現實質性分化，外資銀行新增人民幣貸款甚至出現萎縮狀況(見表1)。2011年外資銀行資產規模占比約為2%，這是外資銀行資產規模占比最高的時點，其后逐漸下降至2016年第3季度的1.24%。2016年第4季度后該占比有所提升，但基本穩定在1.6%左右 〔2 〕。由于銀行業在我國金融體系中占居主導地位，銀行業對外開放的問題特別是外資機構在華的自我發展、市場競爭和監管適應問題成為日益凸顯的政策問題。外資金融機構及其母國政府也開始對中國金融改革與開放政策有所怨言，甚至將其視為對華關系的重要“靶子”。

　　2018年我國金融行業對外開放進入新的歷史階段。同年4月10日，國家主席習近平在博鰲論壇發表重要講話時指出，“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”，并要求加快對外開放步伐，大幅放寬包括金融服務業在內的市場準入。隨即，中國人民銀行行長易綱于4月11日在分論壇“貨幣政策正常化”上宣布了擴大金融業對外開放的11項具體措施和時間表(簡稱“老十一條”)。2019年7月20日，國務院金融穩定發展委員會辦公室公布了11條更新的金融對外開放措施(簡稱“新十一條”)。兩個重要的開放政策不僅涵蓋了金融服務業開放，而且涉及了金融市場開放，同時還將開放主體的范圍從銀行、金融資產管理公司、證券公司、基金管理公司、人身險公司和期貨公司擴展到貨幣經紀公司、評級機構等支持類主體。

　　從新老十一條的具體內容來看，金融開放主要體現在外資參與金融機構業務的放開，具體來說包括四個方面：一是持股比例放開。取消銀行、金融資產管理公司、證券公司、基金管理公司、期貨公司、人身險公司外資持股比例限制;對商業銀行新發起設立的金融資產投資公司和理財公司的外資持股比例不設上限。二是業務范圍放開。鼓勵在信托、金融租賃、汽車金融、貨幣經紀、消費金融等銀行業金融領域引入外資;擴大外資保險經紀公司、外資銀行業務范圍，允許符合條件的外國投資者來華經營保險代理業務和保險公估業務;不再對合資證券公司業務范圍單獨設限。三是設立條件放開。允許外國銀行在我國境內同時設立分行和子行;不再要求合資證券公司境內股東至少有一家是證券公司，全面取消外資保險公司設立前需開設2年代表處的要求。四是在對外金融開放的體制機制建設上，我國探索并基本實施準入前國民待遇加負面清單管理制度。

　　2018年以來，我國遵循以下三條基本原則推進金融業對外開放 〔3-5 〕：一是實施準入前國民待遇和負面清單原則，與國際金融開放的基本規則保持匹配。金融服務業開放中非常重要的一個國際實踐就是采用負面清單管理模式，這種模式也正在成為貿易金融高水平開放的基本準則。二是金融業對外開放將與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合，共同推進，對資本項目開放整體仍然保持穩健推進的政策基調。三是在金融開放的同時，重視防范金融風險，注重金融監管和金融治理的體系建設，使金融監管與金融開放相匹配。

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