[提要] 推進粵港澳大灣區建設是以習近平同志為核心的黨中央提出的重大決策，該戰略的實施離不開有效的政策支持。本文利用內容分析法從政策具體領域和政策文本兩個方面進行描述性分析，并結合政策工具理論深入剖析目前政策的特點與不足。最后通過城市之間的比較分析，指出目前政策支持力度無法跟上城市發展步伐的問題。本文認為，粵港澳大灣區的創業政策仍然停留在環境建設，缺少具體領域的政策支持，各城市對灣區建設政策支持力度不足。

　　關鍵詞：政策工具;創業政策;粵港澳大灣區

　　《開封大學學報》是由河南省教育廳主管、開封大學主辦的文理綜合性學術刊物，1987年6月創刊，1998年9月經國家新聞出版署批準，向國內外公開發行。

　　一、研究背景

　　灣區經濟是通過區域合作發展，以核心城市帶動周邊城市群從而實現區域協同發展的一個重要經濟模式，其重要性不容置疑。它首先通過打破城市之間的壁壘，促進城市間的合作交流，這樣就能夠讓有利要素充分流動。要素的高度集聚與高速流動帶來的不僅是高效的產能，更是無盡的創新力量，能夠讓城市、企業達到互惠互利，優勢互補的效果。早在20世紀末，美國計算機技術的突飛猛進促進新業態的發展，而交通技術的發展讓區域集聚成為可能，因此在第三次科技革命的浪潮下，美國建立舊金山灣區并成為世界灣區經濟的標桿。

　　20年后，中國開始在灣區經濟上開始探索獨特的發展道路，粵港澳大灣區便是這個背景下的產物。自廣東省提出推動粵港澳大灣區建設三年行動計劃后，這個重要戰略的執行已由規劃落實到執行階段，關于具體領域發展的政策已相繼出臺。然而，大灣區目前的政策是否真的起到推動作用?公共政策的不完善、不充分加上具體領域的利益博弈將會大大削弱政策的效能，導致政策失靈的現象。基于此，本文希望通過對現有大灣區政策的量化分析，從整體和具體兩個方面描述大灣區建設進程的問題，有助于了解政策的關注點，發現政策中潛在的缺失與沖突，這對于后續人才政策的出臺、修訂、完善具有重要的指導意義。

　　二、文獻回顧

　　(一)與世界三大灣區比較研究。目前，世界著名的三大灣區——紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區都已成為促進全球經濟發展重要增長極。而粵港澳大灣區作為中國首個國家級城市群，就必須與世界灣區進行比較。李楠、王周誼、楊陽(2019)總結全球四大灣區創新驅動的基本特征，進一步提煉出在灣區戰略引導下全球四大灣區創新驅動發展模式，如圖1所示。東京灣區是以“應用科學+憂患意識”為特征的市場拉動模型。舊金山灣區是以“基礎科學+金融創新”為特征的技術推動模式。紐約灣區是以“金融服務+科技載體”為特征的金融驅動模式。粵港澳大灣區是以寬松的發展環境及健全的激勵機制為特征的政策驅動模式。(圖1)

　　竇濤、劉彩紅(2019)提出，相對于國外的三大灣區，粵港澳大灣區因為國家制度、經濟狀況的不同而存在一些發展的不足——“兩制”阻礙了區域的協同發展、經濟圈相對缺乏生命力。

　　張勝磊(2018)認為粵港澳大灣區無論從經濟規模總量、對外開放程度以及地理位置條件，都具備打造世界級灣區的條件。但粵港澳三地的優勢分工與合作還不明確，同質化發展較嚴重;具有國際影響力經濟核心區還很缺乏，國際競爭力較弱;粵港澳存在不同的法律體系，三地之間的統籌協調機制有待完善。

　　(二)對建設過程中現存問題探索。學術界盛行于將港澳地區和珠三角9個城市區別開，分析粵港澳大灣區發展要面臨的主要問題及挑戰。劉璟(2017)通過構建粵港澳大灣區深度初步理論分析范式，指出建設過程中存在的主要問題是港澳與粵九市的不同之處太多，從而影響效率。龍建輝(2018)從區域創新方面指出當前粵港澳大灣區存在創新資源區域分布不均，技術擴散效應不明顯，創新資源投入結構雷同，資源浪費現象嚴重及創新要素流動受阻等問題。

　　(三)對優化發展模式的研究。針對大灣區創業環境的對策研究，主要集中在以下兩個方面：一是提高創新創業能力。趙倫芬、謝輝(2019)針對灣區中的大學生提出“三三制”創新創業能力培養模式，即通用知識與創新精神相對接、突出普及化創新教育、專業知識與項目實踐相對接。黃群慧、王健(2019)基于創新生態系統理論來，認為企業應構建創新生態鏈，打造“母工廠”。二是促進人才一體化建設。進一步建立完善粵港澳三地政府人才合作協調機制;建立互通互認、共享共建的人才引進、評價、服務體系。

　　(四)小結。結合國內外學者研究，目前國內外針對粵港澳大灣區的研究集中于宏觀層面，對灣區總體現狀分析、探索發展過程中存在的問題、尋求治理模式的革新以及發展對策等問題是常圍繞的幾個方面。聚焦于灣區核心城市創業政策的研究相對較少，更多的是將粵港澳大灣區的創業環境作為整體與國外進行對比，缺乏一定的梳理。本文通過重點梳理廣州、深圳、香港、澳門四個核心城市創業政策，以分析城市頒布的創業政策是否符合自身的城市定位，在大灣區創業政策問題研究上具備一定的創新性。

　　三、研究方法與理論框架

　　(一)內容分析法。內容分析是對各種信息交流形式的明顯內容進行客觀的、系統的和定量的描述。本文的分析對象為粵港澳大灣區提出以來與其相關的政策，政策涉及的文本數量較多，因此我們通過對政策文本特征進行分類描述，并使用內容分析法對政策文字進行分析，旨在發現政策內在所包含的特征。

　　(二)政策工具理論。政策工具理論是通過類型學的方法將政策劃分為三類所構成的一個理論框架。該理論的分類方式較多，本文借鑒Rothwell和Zegveld的研究成果，將政策文本分為三類并利用該框架對政策文本進行分析，分別為供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具。供給型政策工具是指向企業和創業者提供資源和有利要素的政策，例如資金、信息、人才、技術等等。需求型政策工具是指開放市場，促進產業發展，引領市場建設，從而提升市場需求或市場活力，使更多企業在開放市場中獲利。環境型政策工具是指提供長期良性營商環境，保證運營環境安全穩定，間接推動企業的發展。