摘要：近年來(lái),高校被師生起訴的案件呈現(xiàn)增多的趨勢(shì),其中涉及高校規(guī)章制度引發(fā)的行政訴訟占有相當(dāng)?shù)谋壤?在涉及高校師生的基本權(quán)益上,高校師生如果認(rèn)為因?yàn)楦咝Ｖ贫ǖ挠嘘P(guān)規(guī)章制度侵犯自己合法權(quán)益的,作為相對(duì)人有權(quán)依法提起訴訟對(duì)高校制定的有關(guān)規(guī)章制度不合法引發(fā)的高校與師生的有關(guān)基本權(quán)利的糾紛,進(jìn)行司法審查是合法和必要的,因?yàn)楦咝?shí)施的這些行為具有典型的行政行為性質(zhì),侵犯或可能侵犯了師生的基本權(quán)利,如果放任高等學(xué)校自定規(guī)則,可能危及教師與學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益。如果司法全面審查高等學(xué)校規(guī)則,則可能侵害大學(xué)自治,這就提出了一個(gè)司法審查限度的問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：高校制度,教育發(fā)展,教學(xué)條例

　　司法應(yīng)對(duì)高校自治權(quán)保持必要的“抑制與謙讓”,保證大學(xué)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的自由,才能促進(jìn)高等教育的健康發(fā)展。如對(duì)學(xué)科知識(shí)、專業(yè)技能的評(píng)判,意見(jiàn)的優(yōu)劣等,都屬于審查例外事項(xiàng)。所以如此,其根本原因在于這些方面的內(nèi)容都與高校的辦學(xué)自主權(quán)或大學(xué)自治權(quán)緊密相關(guān)。這里主要就學(xué)術(shù)問(wèn)題不審查規(guī)則和制定動(dòng)機(jī)不審查規(guī)則進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。關(guān)于學(xué)術(shù)問(wèn)題不審查規(guī)則。在高校的管理中存在著學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)管理活動(dòng)較多的領(lǐng)域,存在著學(xué)術(shù)權(quán)力(如學(xué)科成績(jī)?cè)u(píng)定、論文專業(yè)水準(zhǔn)評(píng)定等)與行政權(quán)力并存的現(xiàn)象。學(xué)術(shù)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是學(xué)術(shù)權(quán)力占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域,因此法院對(duì)校規(guī)進(jìn)行審查時(shí),不能干預(yù)高校規(guī)章制度所涉及的學(xué)術(shù)問(wèn)題。關(guān)于制定動(dòng)機(jī)不審查規(guī)則。從內(nèi)容上看是指制定規(guī)章制度時(shí)的動(dòng)機(jī)與目的,不受審查;對(duì)規(guī)章制度制定權(quán)能及其運(yùn)作方式的自由裁量,不受審查;規(guī)章制度制定權(quán)的具體運(yùn)作,若其目的合乎法律規(guī)定,則其方式被推定為合法,不受審查;制定手段是否必要、恰當(dāng),不受審查。這些是高校行使管理自主權(quán)的問(wèn)題,如果進(jìn)行司法審查,則會(huì)構(gòu)成對(duì)高校自主和自治的非法干預(yù)。

　　高校規(guī)章制度的制定具有較強(qiáng)的專業(yè)性,從規(guī)制的內(nèi)容到制定程序都包含著法律專業(yè)知識(shí)的工作。因此,這項(xiàng)工作應(yīng)該由專業(yè)部門來(lái)承擔(dān)。實(shí)現(xiàn)依法治校既需要提高管理人員的法律素質(zhì),在內(nèi)部創(chuàng)造依法管理的條件,也需要具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的法律人員為學(xué)校規(guī)章制度的建設(shè)出謀劃策,切實(shí)維護(hù)師生員工的合法權(quán)益。

　　目前,大多數(shù)高校設(shè)有法律顧問(wèn)崗位,一些高校設(shè)有專門的法律工作部門。高校法律部門(顧問(wèn))在依法治校、依法治教,不斷提高高校管理水平中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在高校規(guī)章制度建設(shè)中,法律部門(顧問(wèn))要從制度和管理上,積極為規(guī)章制度的立項(xiàng)、起草、審查、簽發(fā)、實(shí)施等方面發(fā)揮作用,最大限度地保證規(guī)章制度的合法性。

　　在高校規(guī)章制度建設(shè)中,專業(yè)法律人員要在以下三個(gè)方面發(fā)揮作用:首先,在高校規(guī)章制度的制定過(guò)程中,法律顧問(wèn)要參與規(guī)章制度的起草,從法律層面嚴(yán)格把關(guān),使學(xué)校出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章制度科學(xué)化、合法化和可操作化;對(duì)各職能部門起草的規(guī)章制度,建立層層報(bào)送、審查和備案的制度,對(duì)不合法的規(guī)章制度堅(jiān)決予以否決。其次,要對(duì)學(xué)校及各部門已經(jīng)實(shí)施的規(guī)章制度進(jìn)行審查,對(duì)不合法、不規(guī)范或與高校發(fā)展不相適應(yīng)的規(guī)章制度要及時(shí)修訂,使學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度符合法律、法規(guī)的規(guī)定,符合學(xué)校的發(fā)展。最后,對(duì)規(guī)章制度的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督,高校制定的規(guī)章制度如果不嚴(yán)格執(zhí)行,將會(huì)成為一紙空文,失去規(guī)章制度應(yīng)有的效力。法律顧問(wèn)要監(jiān)督各部門對(duì)規(guī)章制度的執(zhí)行,對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的違法現(xiàn)象及時(shí)予以糾正,保證師生員工合法權(quán)益不受侵犯,師生員工的利益受到侵害時(shí)及時(shí)做好調(diào)解工作。

　　高校規(guī)章制度的制定從某種意義上可以說(shuō)就是一種“立法行為”。《高等教育法》明確規(guī)定學(xué)校有權(quán)制定規(guī)章制度進(jìn)行管理。高校規(guī)章制度制定和實(shí)施的全部過(guò)程都應(yīng)納入法治的視野下。目前,一些高校為了便于管理,出臺(tái)一些沒(méi)有法律依據(jù)的“土政策”,還有一些校領(lǐng)導(dǎo)把個(gè)人的主觀想法變成規(guī)章制度。

　　目前,高校的規(guī)章制度缺乏法律依據(jù)的關(guān)鍵在于國(guó)家教育立法的滯后和缺失。從法律、法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看,我國(guó)尚未形成一個(gè)以教育法律、教育行政法規(guī)、地方教育法規(guī)、部門教育規(guī)章和地方教育規(guī)章組成的層次明確、脈絡(luò)清晰的法律體系,使高校的各項(xiàng)管理工作真正做到有法可依。高校規(guī)章制度制定的直接依據(jù)是1998 年頒布的《高等教育法》,已經(jīng)滯后于高等教育的改革和發(fā)展。而且一些亟待出臺(tái)的重要法律法規(guī)尚未制定或頒布,如《教育經(jīng)費(fèi)法》、《教育行政組織法》、《教育督導(dǎo)條例》、《教育行政處罰辦法》、《校園安全法》等,全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《教育法》、《高等教育法》的規(guī)定,盡快出臺(tái)與之相配套的法律、法規(guī),各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不與法律相抵觸的情況下,因地制宜制定配套的地方法規(guī),落實(shí)《高等教育法》的各項(xiàng)規(guī)定。另外,還需對(duì)師生員工的權(quán)利、經(jīng)費(fèi)投入、教師工資、基本建設(shè)等重大問(wèn)題作出更明確的規(guī)定。

　　規(guī)章制度制定程序不規(guī)范是制約規(guī)章制度科學(xué)合理的瓶頸之一。目前在許多高校,規(guī)章制度的制定被認(rèn)為是職能部門的工作職責(zé)。一般的程序?yàn)槁毮懿块T牽頭,組織工作人員起草相應(yīng)的規(guī)章制度, 在一定范圍內(nèi)討論和征求意見(jiàn)并修改, 經(jīng)主管學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同意或有關(guān)會(huì)議審議后由該職能部門頒布實(shí)施。這樣的程序在幾個(gè)主要環(huán)節(jié)上存在明顯問(wèn)題:一是沒(méi)有立項(xiàng)審批環(huán)節(jié),對(duì)擬制定的規(guī)章制度缺乏必要性和可行性的審查;二是對(duì)草案內(nèi)容的審查機(jī)制不健全, 使得草案沒(méi)有接受最終的審議; 三是征求意見(jiàn)工作由于沒(méi)有法規(guī)部門或法律專業(yè)人員的參與, 往往征求意見(jiàn)的過(guò)程和對(duì)意見(jiàn)的處理上受到起草部門意愿的影響, 有時(shí)難以起到真正的效果;四是沒(méi)有實(shí)施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)。

　　《行政法規(guī)制定程序條例》第5條明確規(guī)定:“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁,邏輯嚴(yán)密,條文明確、具體,用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔,具有可操作性。”該條例對(duì)行政法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。高校規(guī)章制度雖然不屬于行政法規(guī),但是作為教育法規(guī)的眼神和細(xì)化,在制定過(guò)程也應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行。目前許多高校的規(guī)章制度的標(biāo)題都帶有“試行”或“暫行”字樣,而且一直都是“試行”或“暫行”;在格式方面,規(guī)章制度的章、節(jié)、條、款編排混亂等;不同規(guī)章制度之間存在沖突和不一致等問(wèn)題。

　　同時(shí)高校規(guī)章制度的內(nèi)容缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,使規(guī)章制度實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)就失去應(yīng)有的效力。高校規(guī)章制度應(yīng)該體現(xiàn)學(xué)校將來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo),制定者要對(duì)學(xué)校將來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展變化做出充分的預(yù)測(cè),盡量保證規(guī)章制度的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。然而,一些高校制定規(guī)章制度只是為了解決學(xué)校當(dāng)前出現(xiàn)的一些問(wèn)題,并沒(méi)有考慮到近幾年內(nèi)出現(xiàn)的新情況,缺乏前瞻性,有的高校甚至出現(xiàn)為了解決某一個(gè)別問(wèn)題而制定規(guī)章的情況。由于規(guī)章制度內(nèi)容缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,隨著高校的不斷發(fā)展,規(guī)章制度不但不能被很好執(zhí)行,而且會(huì)失去其應(yīng)有的權(quán)威,不利于高校規(guī)章制度的執(zhí)行和學(xué)校的發(fā)展。

　　高校規(guī)章制度的制定,要與法律、法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)定的“立、改、廢”保持一致,按期編制計(jì)劃。同時(shí)深入調(diào)研,充分論證,實(shí)施條件要比較成熟才能立項(xiàng)建設(shè)。在涉及教職員工和學(xué)生重大切身利益,特別是有關(guān)職稱評(píng)審、重大紀(jì)律處分的規(guī)章制度,起草部門應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),反映當(dāng)事人的意見(jiàn),逐步健全學(xué)校民主管理機(jī)制。在審查階段,規(guī)章制度草案的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確并不斷完善,經(jīng)審議通過(guò)的規(guī)章制度必須在全校范圍內(nèi)公布。具體來(lái)說(shuō),有幾個(gè)需要重構(gòu)的問(wèn)題。

　　合法性原則是指高校在制定規(guī)章制度時(shí)既要符合法治精神,又要符合現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。高校規(guī)章制度在制定的時(shí)候既要體現(xiàn)內(nèi)容合法,又要符合程序合法。

　　內(nèi)容合法是指高校在制定規(guī)章制度時(shí)要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件授權(quán),不得越權(quán)制定不該由其管理事項(xiàng)的管理規(guī)則,高校規(guī)章制度不得與法治精神和原則相違背,內(nèi)容不得與法律、法規(guī)相抵觸。同時(shí)高校在行使自主管理權(quán)時(shí),還要切實(shí)保障師生員工的合法權(quán)益。程序合法是指高校規(guī)章制度的制定過(guò)程要有嚴(yán)格的立項(xiàng)、起草、審核、實(shí)施和廢止等環(huán)節(jié)。法律實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)有賴于它的形式正義,如果沒(méi)有形式正義就不可能完全達(dá)到實(shí)質(zhì)正義,高校在規(guī)章制度制定的各個(gè)環(huán)節(jié)要有嚴(yán)格的程序,同時(shí)必須嚴(yán)格執(zhí)行該程序,只有按照合法的程序制定出來(lái)的規(guī)章制度才有利于學(xué)校的管理和發(fā)展。

　　高校規(guī)章制度的制定應(yīng)該適用法律保留原則。法律保留原則是指行政行為只有在法律明確規(guī)定的情況下才可以作出,法律沒(méi)明確規(guī)定的就不得作出,也就是行政主體的行政行為不能任意作出,只有在立法機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)作出了規(guī)范的情況下,行政主體才能按照法律規(guī)定作出相應(yīng)的行政行為。

　　我國(guó)高校規(guī)章制度適用法律保留原則應(yīng)注意以下兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是高校制定規(guī)章制度時(shí),涉及師生員工重要權(quán)益的學(xué)校規(guī)章制度應(yīng)遵循法律保留原則,即只能在現(xiàn)有的法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使,不得自行創(chuàng)設(shè);二是法律保留原則要求根據(jù)管理事項(xiàng)的重要性判斷該事項(xiàng)是否適用法律保留,涉及師生員工重要利益,如教師的職稱評(píng)定、學(xué)生學(xué)籍的得失、學(xué)位的授予等事項(xiàng)應(yīng)由法律規(guī)定。