[摘要]隨著我國高校經(jīng)濟和管理機制改革的不斷深入和發(fā)展，預(yù)算管理已成為高校財務(wù)管理的核心和關(guān)鍵。在中央部門預(yù)算改革推動下, 高校預(yù)算管理改革也開展得如火如荼，高等教育的財務(wù)預(yù)算支出構(gòu)成財務(wù)管理的核心, 其管理狀況對學(xué)校事業(yè)計劃完成情況等均產(chǎn)生直接性影響, 高等教育的財務(wù)預(yù)算應(yīng)成為高校財務(wù)部門工作的重點所在。

　　[關(guān)鍵詞]剛性;約束;評價;體系;對策

　　前言：就內(nèi)涵而言，高校預(yù)算管理是指在科學(xué)的預(yù)測和決策基礎(chǔ)上，以數(shù)量、金額的形式反映下一年度內(nèi)高校所要完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)等方面的一整套辦學(xué)計劃，是高校組織日常收入和控制支出的依據(jù)，也是一個高校的辦學(xué)規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。從過程和作用來講，預(yù)算管理貫穿了高校預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，是高校進行各項財務(wù)活動的前提和依據(jù)。因而，高校預(yù)算管理工作的好壞將直接關(guān)系到高校各項事業(yè)計劃的完成情況，直接影響到高校各項資金的使用效益。

　　我國的高等教育正處在迅猛發(fā)展的時期。尤其是“十一五”期間, 無論是學(xué)科建設(shè)、科研水平, 還是辦學(xué)規(guī)模、師生人數(shù), 都發(fā)生了迅猛的增長。隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大, 辦學(xué)層次也在提高,高校資金收入得到了很大的改善。高等學(xué)校籌資渠道的多元化與高等學(xué)校功能的多樣化決定了高等學(xué)校財務(wù)管理內(nèi)容的全面性和復(fù)雜性，包括事業(yè)、企業(yè)、基建等多性質(zhì)的綜合財務(wù),涉及到計劃、分配、信貸、物價、稅收等方面。這種多元化利益主體的形成,使高等院校在資金管理上必須加強綜合預(yù)算，而構(gòu)成高校財務(wù)管理核心的財務(wù)預(yù)算與支出卻有著復(fù)雜的剛性約束條件, 這些剛性約束條件會對學(xué)校事業(yè)計劃完成情況等均產(chǎn)生直接性影響。

　　一、高等教育預(yù)算支出剛性約束現(xiàn)狀分析

　　西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性、效率性和有效性。所謂經(jīng)濟性，是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴(yán)重浪費和分配苦樂不均的問題;所謂效率性，是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn);所謂有效性，是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財政支出績效的評價工作。按照以上評價指標(biāo)，我國傳統(tǒng)的高校財務(wù)預(yù)算管理中“不計成本、不講效益、權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明”等問題凸現(xiàn)，已很難適應(yīng)高校快速、多元發(fā)展的需要，這就對高校的預(yù)算管理體制提出了新的挑戰(zhàn)，尤其是現(xiàn)行的預(yù)算管理模式出現(xiàn)了諸多不適，主要表現(xiàn)在：

　　1.缺乏科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行情況分析評價體系

　　目前大部分高校未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析考核制度，考核意識不強，考核指標(biāo)不明確，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未與經(jīng)濟責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任掛鉤，未與職工激勵機制掛鉤。預(yù)算下達后，部分高校沒有對預(yù)算執(zhí)行進度、執(zhí)行效果、資金需求做出科學(xué)的分析、評價和預(yù)測，導(dǎo)致預(yù)算計劃與實際資金使用方向脫離，甚至越走越遠(yuǎn)，使預(yù)算失去應(yīng)有的意義。決算與預(yù)算不掛鉤、不對照、不分析偏離原因，隨意調(diào)整，造成實際執(zhí)行與預(yù)算相差甚遠(yuǎn)。財務(wù)預(yù)算執(zhí)行過程中，反饋和控制制度不科學(xué)、不完善，使得反饋和控制效果差。財務(wù)預(yù)算的編制與執(zhí)行只是財務(wù)預(yù)算的開始，其重點是反饋與控制。目前，一些高校雖然設(shè)置了專門的預(yù)算機構(gòu)，但很少對預(yù)算執(zhí)行進行跟蹤調(diào)查和預(yù)算調(diào)整。這說明高校對于預(yù)算的執(zhí)行并未給予高度的重視，這架空了預(yù)算控制的職能，也嚴(yán)重削弱了預(yù)算的激勵作用。

　　2.缺乏健全的預(yù)算管理體制

　　《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定“高等學(xué)校預(yù)算由學(xué)校財務(wù)處(室)根據(jù)各單位收支計劃，提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校最高財務(wù)決策機構(gòu)審議通過后，按照國家預(yù)算支出分類和管理權(quán)限分別上報各有關(guān)主管部門”。參與預(yù)算編制的一般只是與財務(wù)有關(guān)的人員，沒有專職人員對學(xué)校運行和建設(shè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度進行研究，對學(xué)校內(nèi)外部影響預(yù)算的經(jīng)濟環(huán)境變化因素進行經(jīng)常的、系統(tǒng)的搜集、分析、整理，為預(yù)算管理提出細(xì)致可靠的依據(jù)。

　　隨著高校校內(nèi)管理體制改革的深入，辦學(xué)權(quán)限與財權(quán)下放，使各高校普遍存在校院(系)兩級預(yù)算的現(xiàn)象，各學(xué)院(系)作為辦學(xué)實體，有權(quán)根據(jù)其辦學(xué)的需要自主地安排學(xué)校下達的經(jīng)費和自行組織的收入。部門預(yù)算要求高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)把所有的財務(wù)收支活動都納入部門預(yù)算管理。部門預(yù)算改革的集權(quán)與校內(nèi)管理體制改革的放權(quán)之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)如何解決，是擺在高校管理當(dāng)局面前的棘手問題。現(xiàn)行的高校財務(wù)管理體制還很難真正做到財務(wù)管理、預(yù)算管理和會計核算管理的有機統(tǒng)一。

　　3、未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財政支出績效評價體系

　　我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價，加上財經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正常現(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

　　(1)未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環(huán)境

　　我國財政支出績效評價制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效評價工作的深入開展和整體成效，績效評價缺少應(yīng)有的法律和制度保障，從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標(biāo)準(zhǔn)，制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應(yīng)的報告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發(fā)展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)常化。

　　(2)未形成有效的高等教育財政支出講效益的監(jiān)督機制

　　目前高等教育財政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先對高等教育財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價;其次對高等教育財政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率;另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務(wù)報告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價的方式。

　　(3)未能將績效評價納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程中

　　高等教育財政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。績效預(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實現(xiàn)既定績效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責(zé)任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。

　　(4)未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財政支出績效評價體系

　　高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整、科學(xué)、規(guī)范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設(shè)主要存在以下幾個問題：首先，是如何對高等教育財政支出進行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項目、教師工資、學(xué)生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細(xì)化帶來很多麻煩;其次是如何解決評價指標(biāo)的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析;三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導(dǎo)致制定評價標(biāo)準(zhǔn)難度進一步加大。

　　二、高等教育財政支出績效評價的對策分析

　　在建立健全高等教育財政支出績效評價制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價過程中，積極探索，分步實施高等教育財政支出的績效評價工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財政支出績效評價體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。

　　1.建立健全高等教育財政支出績效評價制度

　　建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財政支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財政支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財政支出績效管理的要求，加強對高等教育財政支出管理的約束力，強化高等教育財政支出績效評價的手段，為開展高等教育財政支出績效評價工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財政支出評價規(guī)章和制度，明確高等教育財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行界定等。

　　2.構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)

　　有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎(chǔ)，會計系統(tǒng)及其預(yù)算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是，目前我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于收付實現(xiàn)制的會計核算方式和過于簡單的財務(wù)報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務(wù)報告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時加強預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實提高預(yù)算的管理水平。

　　3.積極探索，分步實施高等教育財政支出績效評價工作

　　考慮到高等教育財政支出績效評價工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標(biāo)選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。

　　4.努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革

　　首先財政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價結(jié)果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學(xué)合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統(tǒng)一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓(xùn)和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

　　總之，高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算是高校進行經(jīng)濟活動的前提和依據(jù)，是提高資金使用效率的重要手段。但目前我國高等學(xué)校預(yù)算管理還比較滯后，還需在實踐中不斷摸索，不斷創(chuàng)新，以期更好地為學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。

　　[參考文獻]

　　[1]}單新濤，鄭石橋，曾令會.財政支出預(yù)算棘輪效應(yīng)研究——以新疆為例.綠色財會.2010.06. 49-53

　　[2]李平. 加強高校支出預(yù)算管理的幾點建議.會計之友.2011.89-90

　　[3]王麗萍，郭嵐，張勇 高校新績效預(yù)算管理的組合評價方法研究.會計研究，2008.02.68-75

　　[4]劉婭. 論我國高校財務(wù)預(yù)算管理的問題與解決路徑.財會園地，2009.137-141

　　[5]趙安娜.高校財務(wù)預(yù)算管理應(yīng)引入零基預(yù)算法.財會月刊(綜合版),2008.02.97-101

　　[6]楊勇, 何濤. 淺議高校財務(wù)管理. 經(jīng)濟師,2008.10.46-53