摘要：本文以城市規(guī)劃為切入點(diǎn)，分析南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀及南寧市城市規(guī)劃過(guò)程中侵犯公民權(quán)利的問(wèn)題，從公共利益、公眾參與、聽證制度、拆遷的程序法規(guī)、維護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面進(jìn)行原因探討和對(duì)策分析，為城市規(guī)劃中公民權(quán)利的保障提供切實(shí)的路徑選擇。文章發(fā)表在《建筑界》上，是建筑職稱論文投稿發(fā)表范文，供同行參考。

　　論文關(guān)鍵詞 城市規(guī)劃 公民權(quán)利 路徑

　　城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。它涉及到城市生活的方方面面，公民在這一過(guò)程中擁有多項(xiàng)權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等。規(guī)劃過(guò)程中的房屋拆遷，被拆遷人多在財(cái)力、權(quán)力及法律渠道上都很難與拆遷人或政府相抗衡，在拆遷中經(jīng)常作為弱勢(shì)群體而存在。因此，在城市規(guī)劃過(guò)程中，公民對(duì)于城市規(guī)劃的參與性以及城市規(guī)劃過(guò)程中切實(shí)保護(hù)好相關(guān)人的合法權(quán)利不受侵犯，使之合法權(quán)利得到有效的保障成為我們必須思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　一、南寧市城市規(guī)劃過(guò)程中侵犯公民權(quán)利的分析

　　(一)南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀

　　南寧，是中國(guó)走向東盟的前沿城市，在發(fā)展迅速的同時(shí)，其城市規(guī)劃也出了不少問(wèn)題。其一是城市規(guī)劃的連續(xù)性和完整性不強(qiáng)。南寧市政府開發(fā)重點(diǎn)的快速轉(zhuǎn)變：瑯東商務(wù)區(qū)—相思湖片區(qū)—江南區(qū)—五象新區(qū)，通過(guò)南寧市城市規(guī)劃重心變遷的歷史，可以得知南寧的新區(qū)開發(fā)規(guī)劃沒有連續(xù)性和開發(fā)完善性，導(dǎo)致人力財(cái)力資源的浪費(fèi)。二是公眾參與度不高。這方面雖然南寧市規(guī)劃局首創(chuàng)一種面向公眾服務(wù)的規(guī)劃信息發(fā)布平臺(tái)——南寧市城市規(guī)劃市民互動(dòng)平臺(tái)，取得了不小的成績(jī)，但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一平臺(tái)地理位置市民較少熟知，并且其子系統(tǒng)信息缺乏豐富性，缺乏市民比較感興趣的規(guī)劃編制及執(zhí)行方面的相關(guān)環(huán)節(jié)，并且可觸屏的高技術(shù)平臺(tái)在市民了解過(guò)程中靈敏性不夠，對(duì)公民參與的實(shí)際性影響不大。三是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯。《南寧市城市房屋拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)確定辦法》里采取的是被拆遷人投票、抽簽或搖號(hào)的方式來(lái)確定拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)，其中均是由城區(qū)拆遷辦來(lái)負(fù)責(zé)唱票、計(jì)票來(lái)公布結(jié)果，或者作為抽簽、搖號(hào)的監(jiān)督人，即可以看出政府還是作為估價(jià)機(jī)構(gòu)確定的估價(jià)機(jī)構(gòu)，可能會(huì)存在估價(jià)機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門形成利益共同體，這樣就有可能導(dǎo)致最后拆遷房屋價(jià)格評(píng)估制度的不科學(xué)合理，使得被拆遷人沒有獲得相應(yīng)的等價(jià)物或補(bǔ)償。四是公民人身權(quán)得不到很好的保障。這多半是由強(qiáng)制拆遷和野蠻拆遷引起的。《條例》第二十七條對(duì)暴力及“五斷”行為進(jìn)行了禁止，但在原舊條例下，2009年5月南寧市西關(guān)路的違法野蠻拆除的行徑及2009年8月望州路北二里23號(hào)廣西路橋一分公司的小區(qū)內(nèi)發(fā)生強(qiáng)拆流血事件等，都是城市規(guī)劃過(guò)程中侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)實(shí)證明。盡管日前這種情況有所抑制，但是相關(guān)工作人員卻沒能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)行的觀念及方式，傷害到公民人身權(quán)。

　　(二)南寧市城市規(guī)劃過(guò)程中侵犯公民權(quán)利的原因分析

　　1.公共利益的界定問(wèn)題

　　無(wú)論是城市規(guī)劃還是其他政府政策，公共利益都涉及到相關(guān)法律的制定、執(zhí)行以及我們國(guó)民始終看重的一個(gè)視點(diǎn)，《條例》第一條，“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)利，制定本條例”，同時(shí)第八條列舉了六種情形屬于公共利益，但公共利益的范圍界定很難窮盡老百姓生活的方方面面，因而爭(zhēng)議還是會(huì)存在，這就給我們法律的適用性提出了考驗(yàn)。一些商業(yè)開發(fā)在公共利益的隱衣下為牟取利益而披上合法征收的外衣。公共利益的范疇和邊界沒有明確的界定，給“什么是公共利益”的問(wèn)題留下了相當(dāng)廣闊的司法解釋空間，也給社會(huì)實(shí)踐留下了巨大的自由裁量空間。

　　2.政府管理的價(jià)值觀與目標(biāo)取向偏差

　　城市管理者的思想認(rèn)識(shí)水平對(duì)城市發(fā)展的很大的影響，我國(guó)對(duì)政績(jī)的考核，致使城市領(lǐng)導(dǎo)者在發(fā)展城市中，更加注重追求經(jīng)濟(jì)利益，在這樣的價(jià)值觀指引下，使得城市領(lǐng)導(dǎo)者在城市發(fā)展過(guò)程中的權(quán)力行使發(fā)生錯(cuò)位。各屆政府認(rèn)識(shí)不同，使城市規(guī)劃發(fā)展方向隨著政府的更迭而頻繁變化，這樣減弱了城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和控制作用。更者，相關(guān)執(zhí)權(quán)者不能很好地對(duì)城市發(fā)展出現(xiàn)的利益問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整，出現(xiàn)了各種為爭(zhēng)奪利益暗箱操作的現(xiàn)象，諸如個(gè)人尋租、政治創(chuàng)租。

　　3.公權(quán)力的異化

　　盧梭的《社會(huì)契約論》：公權(quán)是人們?yōu)楸Ｕ虾痛龠M(jìn)私權(quán)而設(shè)立的，公權(quán)力來(lái)源于民眾對(duì)私權(quán)及相應(yīng)利益的讓渡。目前，我們的政府職能正面臨著由管理型向公共服務(wù)型政府的歷史性轉(zhuǎn)變，但官本位的意識(shí)還深刻存在某些部門或個(gè)人的觀念里，權(quán)力錯(cuò)位，傾斜了公平正義的天平，出現(xiàn)“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益尋租化”的現(xiàn)象。面對(duì)一些開發(fā)商不公開的破壞和騷擾被拆遷用戶，地方的公檢法和政府部門表現(xiàn)出一種平靜的漠然，并沒有進(jìn)行深入調(diào)查，這實(shí)際上就是一種默契的縱容，致使拆遷移民的利益被踐踏，得不到基本保護(hù)。

　　4.拆遷的程序不盡合理

　　我國(guó)尚沒有制定專門的城市拆遷行政程序法律法規(guī)。現(xiàn)有的有關(guān)程序方面的規(guī)定散見于《條例》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等法律文件。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序較多地由行政法規(guī)和規(guī)章來(lái)確定，不僅雜亂而且公民很難知曉。我們的拆遷程序也存在爭(zhēng)議：(1)國(guó)有土地使用權(quán)的收回和提供存在先后程序錯(cuò)位的問(wèn)題。政府在拆遷單位申請(qǐng)拆遷之前就確定供地方案，即是說(shuō)政府在一定程度上單方面確定了國(guó)有土地使用權(quán)的決定。(2)在公共利益拆遷范圍之外的拆遷程序中，拆遷移民對(duì)拆遷過(guò)程的參與權(quán)、知情權(quán)和聽證權(quán)得不到保證。(3)行政救濟(jì)程序滯后。被拆遷移民對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償簽訂的協(xié)議有異議而要求法院采取司法手段介入時(shí)，被拆遷的移民的房屋的處決還是沒有得到有效的法律保護(hù)，甚至有可能在打官司的同時(shí)被摧毀掉。

　　二、城市規(guī)劃過(guò)程中公民權(quán)利保障的路徑選擇

　　(一)加強(qiáng)城市規(guī)劃法治化及監(jiān)督管理

　　我國(guó)2008年施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，作為母法從法律層面上嚴(yán)格了各項(xiàng)規(guī)劃修改程序、各項(xiàng)監(jiān)督，強(qiáng)化了法律責(zé)任，是城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的重要依據(jù)，這是政府加強(qiáng)法治的一個(gè)表現(xiàn)。但基于城市規(guī)劃具有很強(qiáng)的地方性，立足城市規(guī)劃法治，要求一是提高行政法律意識(shí)，即提高行政管理者、行政執(zhí)法者和社會(huì)人員對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)的行政法規(guī)的觀念和認(rèn)同感;二是完善相關(guān)行政法律，通過(guò)規(guī)范完善的法律及嚴(yán)密的組織以確保依法行政、依法治城的實(shí)現(xiàn);三是加強(qiáng)行政法律的執(zhí)行力，促使各項(xiàng)活動(dòng)在遵守法律的前提下進(jìn)行，制止發(fā)生野蠻拆遷等行為。比如對(duì)于強(qiáng)制拆遷，要明確強(qiáng)制拆遷的內(nèi)容及程序，以規(guī)范執(zhí)行人員的行為。同時(shí)，必須重視建設(shè)各種完善的社會(huì)組織，提高社會(huì)監(jiān)督能力，鼓勵(lì)公眾參加各種社會(huì)組織，發(fā)揮其社會(huì)協(xié)調(diào)的功能，加強(qiáng)對(duì)政府管理行為的監(jiān)督。

　　(二)在城市規(guī)劃過(guò)程中為公眾參與提供制度化建設(shè)

　　在美國(guó)，通過(guò)直接修改授權(quán)法案促進(jìn)公眾參與或者要求地方政府頒布促進(jìn)公眾參與的地方性法案的形式，使得公眾參與的發(fā)展演變呈現(xiàn)出“州→地方”的趨勢(shì)。基于此，我們可以嘗試采用舉辦聽證會(huì)和組織討論小組，向商界、教育界及社會(huì)服務(wù)志愿小組進(jìn)行咨詢，以及發(fā)電子郵件等形式征求居民的意見。再者，對(duì)于公眾意見的處置，應(yīng)及時(shí)反饋。南寧市相關(guān)部門若是在城市規(guī)劃市民互動(dòng)平臺(tái)設(shè)立的基礎(chǔ)上，細(xì)化整個(gè)規(guī)劃過(guò)程中涉及到公民利益自我維護(hù)等方面的途經(jīng)展示，并通過(guò)對(duì)公民參與行動(dòng)的調(diào)查研究，提高公眾參與的積極性。在武漢，上網(wǎng)申報(bào)的規(guī)劃許可申請(qǐng)可涵蓋規(guī)劃局的所有職責(zé)范圍。市民只需要通過(guò)網(wǎng)站申報(bào)大廳填寫相關(guān)申請(qǐng)，就可即時(shí)納入規(guī)劃局內(nèi)部審批流程，還可對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行評(píng)論，這一點(diǎn)也可以借鑒推行。

　　(三)完善城市規(guī)劃中的聽證制度

　　對(duì)完善城市房屋拆遷聽證的建議：第一，完善聽證相關(guān)立法，保障聽證權(quán)的行使。出臺(tái)與聽證程序相關(guān)的行政法規(guī)，比如拆遷相關(guān)部門制定切實(shí)可行的類似于房屋拆遷聽證工作辦法等操作性較強(qiáng)的工作規(guī)定。通過(guò)制定這樣的規(guī)范性文件，把城市房屋拆遷正式列入聽證的范圍，使公權(quán)力部門行政決策受到相應(yīng)的合理的制約，通過(guò)法律強(qiáng)制性來(lái)保障相對(duì)人聽證權(quán)的行使。第二，促進(jìn)聽證的執(zhí)行，使其形成一種機(jī)制。“頒發(fā)許可證應(yīng)當(dāng)舉行聽證”，聽取民眾意見的聽證制度在英美等國(guó)得到很大的重視，就我國(guó)的拆遷方面，地方拆遷管理部門組織應(yīng)在頒發(fā)拆遷許可證、確定房屋拆遷補(bǔ)償金額以及拆遷裁決等其他涉及當(dāng)事人重大利益時(shí)，組織相關(guān)利益人來(lái)進(jìn)行聽證。為加強(qiáng)對(duì)拆遷相關(guān)利益人知情權(quán)、參與權(quán)的保障，拆遷聽證在項(xiàng)目規(guī)劃和立項(xiàng)階段可以思量其同時(shí)進(jìn)行。對(duì)是否涉及公共利益建設(shè)項(xiàng)目全面審查，引入民主參與形式，慎重界定，形成聽證報(bào)告，以作為地方政府房屋拆遷主管部門做出拆遷決定的依據(jù)，防止聽證形式化。第三，設(shè)立回避制度，利害關(guān)系人不得主持聽證，更不得參與裁決。第四，設(shè)立裁決級(jí)別管轄和異地裁決制度，對(duì)于一些有政府參與的拆遷人，如城市建設(shè)投資公司，上級(jí)拆遷管理部門可以對(duì)其進(jìn)行裁決，而對(duì)于在當(dāng)?shù)貏?shì)力比較強(qiáng)的開發(fā)商，則可以通過(guò)建立異地裁決制度來(lái)進(jìn)行裁決，避免地方政府公權(quán)發(fā)生異化，帶來(lái)裁決不公從而引起公民人身權(quán)的受侵犯。

　　(四)完善房屋拆遷中公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度

　　在對(duì)被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估方面，首先，保證房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與自主性，允許其根據(jù)市場(chǎng)需求自主進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)調(diào)整補(bǔ)償價(jià)格。其次，估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)市場(chǎng)化和科學(xué)化。房屋價(jià)格的評(píng)估，應(yīng)綜合考慮各社會(huì)隱性因素、顯性因素及當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，可以通過(guò)組織政府拆遷工作人員、被拆遷用戶及房地產(chǎn)商在一起，協(xié)商制定出一個(gè)以市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)并且雙方都能認(rèn)可的價(jià)格。再者，對(duì)公民權(quán)利受侵犯后的救濟(jì)也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。政府需提高對(duì)公民信訪的重視程度，以相關(guān)規(guī)定來(lái)監(jiān)督促進(jìn)政府相關(guān)人員妥善快速地解決信訪問(wèn)題。而行政復(fù)議和訴訟都需要立法作為保障，明確的立法規(guī)定以及規(guī)范的程序設(shè)定，對(duì)于政府作為公權(quán)力的享有者，可能會(huì)利用職權(quán)上的高位來(lái)對(duì)抗公民的反擊，有很大的制約作用。同時(shí)公民在維權(quán)方面必須有一個(gè)合法合理的程序保護(hù)，在公民申請(qǐng)司法介入維權(quán)的時(shí)候，法院應(yīng)該在房屋是否按時(shí)進(jìn)行拆遷方面的裁定也應(yīng)該有一個(gè)明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，保證公民自我救濟(jì)得到有效地執(zhí)行，維護(hù)自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)，避免公民因財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵犯而采取比較極端的自我救助行為，傷害自身人身安全。另外，社會(huì)公共福利部門在救濟(jì)方面，也應(yīng)發(fā)揮一定的作用，對(duì)于較為貧困的被拆遷公民，對(duì)于他們因拆遷可能引起的今后一定時(shí)間內(nèi)的生活問(wèn)題，提供實(shí)實(shí)在在的幫助，讓處于城市底層的被拆遷用戶，能夠在社會(huì)的救濟(jì)下，感受到社會(huì)的關(guān)懷。

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