摘要：非工程措施可以視為防洪工程措施的一種補充。非工程措施是指通過法律、行政、經濟手段以及直接運用防洪工程以外的其它手段來減少洪災損失的措施。非工程措施投資小、見效快，還能為防洪工程充分發揮效益提供保證。國內外的研究與實踐表明，它是一種費省效宏的措施，因此在防洪工作中應廣泛應用。

　　關鍵詞: 防汛,工作建設,城市防汛,應用

　　一、城市防汛的必要性

　　水災是我國和世界上多數國家常見的災害之一。多數城市沿江河或濱海分布,既受水之利,又遭受洪水的威脅。城市洪災的發生是多種原因共同作用的結果。一方面，隨著社會經濟的快速發展，特別是城市規模的不斷擴大，城市化水平越來越高，城市化發展使城市水文特性發生了改變，對降雨、徑流、洪水等水文要素造成一定程度的影響，加劇了洪災的影響;另一方面，自身特殊的地形和氣候條件、市政規劃不盡合理、防洪基礎設施和管理水平與城市防洪要求的不適應，以及人們防洪意識的淡薄等也是導致城區洪澇災害的原因。

　　二、非工程措施作為城市河道防洪措施的內涵

　　防汛措施主要是指能夠縮小洪水泛濫的范圍，減免洪澇災害損失的具體辦法和手段，可分為工程措施與非工程措施。非工程措施是與工程防洪措施相對立而提出的，是指不修(或少修)防洪工程而采取其他各種減少洪災損失的措施。盡管修建防洪工程的防洪效益很大，但投資也很大，而發生稀遇大洪水的機會畢竟是較少的。另一方面，由于生產的發展，使得修建防洪工程以后，每年的洪水損失仍有增無減。對洪水管理分四種情況：試圖改變洪水;試圖改變洪災的危害性;試圖改變洪水損失帶來的負擔;準備并承擔洪水損失。第一種情況為“工程措施”，其他三種情況為“非工程措施”。在防洪工程措施不足以解決洪澇災害的情況下，可采取非工程措施進行防汛治理。但是，從防洪減災的策略思想來看，這只是一類獨立的防洪減災策略思想，體現了人類尊重洪水規律，主動協調人與洪水關系的自然觀和社會發展觀。通俗地說，防汛工程措施著眼于“管水”，而防汛非工程措施著眼于“管人”。可見，防汛工程措施和防汛非工程措施分別從不同的角度處理人與洪水的關系，體現了兩種不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它們的正確結合才能最有效地達到防洪減災的目的。防汛非工程措施的內涵是：通過約束人類自身行為，以改善人與洪水的關系，從而達到防洪減災目的的一種措施。具體說就是通過法令、政策、經濟手段和防洪工程以外的其他技術手段，以減輕洪澇災害損失的措施，統稱為防洪非工程措施。而這一系列的非工程措施構成了防洪非工程體系。

　　三、深化宣傳，提升全民水患意識;拓寬思路，構建水利民生

　　1、強化領導，為水利宣傳提供保證宣傳工作必須和其他工作一起部署一起抓。領導一手抓，主要領導親自過問親自抓，分管領導經常抓具體抓，對本單位水利宣傳要出課題、下任務。建立健全單位宣傳工作領導責任制，做到人員、設備、資金、措施、組織五落實。讓宣傳工作從上至下的貫徹實施。

　　2、提高水利宣傳人員的素養，開辟新的宣傳平臺，提升宣傳能力事業興衰，關鍵在人。我們要在原有的政策宣傳上再下功夫。一是要繼續深入基層，了解群眾之聲，真正了解基層所需，化解矛盾、提高自身素質。二是要加強縱向交流。通過走出去、請進來、參加各種培訓向兄弟單位學習好的經驗與做法，內化吸收提升宣傳的整體素養。三是要擴大宣傳信息網絡。在開會政策宣傳的基礎上，可在電視媒體上設立水利專欄進行了宣傳，同時通過網絡搭建互動信息平臺做活宣傳，也可將防汛材料制成傳單，利用集市向群眾宣傳。四是要宣傳內容做文章，內容要豐富多彩、形式要喜聞樂見，要把宣傳內容有機的融入人們的社會生活、經濟生活、文化生活、中的“動態”中去，營造有利于水利建設和發展的良好輿論氛圍。在應對大汛、大旱時，水利宣傳要堅持正確的輿論導向，通過具體生動的宣傳，凝聚民心，體現民意，匯聚民智，展現民力，使全民水患意識和水利意識不斷提高。

　　四、 要加大水利執法巡查和執法力度

　　近幾年河坡河堤種樹現象嚴重，個別渠道河底種莊稼的也是屢見不鮮，這就要求我們的管理部門、執法部門要加強管理，加大執法力度，制定切實有效的可執行制度，對于心存 僥幸，被眼前利益蒙蔽水患意識淡薄違規建設、違法破壞行為要加強巡查，限期整改，對說之不聽，勸之不聞、指正不改的不僅要依法制裁，還要作為反面教材進行廣泛宣傳和報道。

　　五、組織、建立一支專業化與群眾相結合的抗旱防洪隊伍

　　每年汛前都要進行實戰演練。事實證明在大洪 、大旱、大災面前專業化的引導和匯聚群眾的力量是制勝最有效的法寶，因此我們：

　　1、要繼續加強和完善民兵抗洪搶險排的建設和管理，充實搶險機具，進行專業化的訓練和演練，組織主題模擬訓練，現場操作，使學員掌握定期巡堤查水要領和注意事項，掌握漏洞、脫坡、管涌、滲水等險情的識別和搶護方法。練就一支既能協同作戰，又能獨立作戰的強軍。

　　2、要充分調動群眾防汛搶險的積極性和創造性，擴大防汛隊伍，發揮群眾隊伍的作用一是組織群防隊伍學習水法、防洪法，深入了解防汛的方針任務，認識防汛的長期性，艱巨性和復雜性，使其樹立水患意識，增強全局觀念;二是按軍事建制組成群眾防汛常務隊、搶險隊和后備隊，在全縣10個鄉鎮473個行政村落實鄉鎮有調度，村村有隊伍。并對其進行培訓，提高隊伍戰斗力，確保遇險時拉得出、搶得上、守得住。

　　3、非工程防洪措施的特點及應用特點非工程措施的防洪政策是尊重自然、適應自然。它采用限制洪泛區的經濟發展，保留在大水年份蓄洪、滯洪的作用，可能是解決防洪問題的最經濟有效的辦法。制訂并執行非工程性的洪泛區管理計劃，在經濟上和政治上都是合適的。(2)非工程措施的目的不是控制洪水，而在于減少洪災損失，利用洪泛區的滯洪、蓄洪(或引洪)來削減洪峰，降低骨干河道的洪水位，避免堤防決口，達到保護大片農田和城鎮的防洪安全。(3)非工程措施涉及立法、行政管理、經濟及技術等各方面，在很大程度上是立法和管理問題。有賴于各有關部門和地區的密切合作，才能實施。(4)工程防洪措施通常可用一個指標，如防洪標準來表示其保護程度，而非工程防洪措施則相反，由于被保護的建筑物和土地的條件和重要性各不相同，保護程度也不同，不能用傳統的保護程度來說明。

　　4、應用大力宣傳和認真貫徹執行《水法》、《防洪法》、《防汛條例》、《河道管理條例》和《大壩安全管理條例》等法規，依法防洪。提高全民的防洪意識，組織動員全社會力量投入防洪工作。(2)依照有關法規，加強江河湖泊及防洪工程的管理，堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，制止盲目圍墾湖泊、河道灘地的違法行為，以確保行蓄洪的能力。加強執法監察，一旦發現違法事件，及時認真處理，做到有法必依、違法必究、執法必嚴。(3)建設現代化的防汛指揮系統。在主要河段和重要水庫建設水文自動測報系統，在蓄滯洪區建立預警系統，在各級防汛指揮機構建立防汛通訊、計算機網絡、實時信息采集和專家決策支持系統，保證防汛信息準確、可靠、及時傳遞，提高防汛科學決策水平。(4)制定和完善防洪預案。制定和完善防御洪水方案、水利工程調度方案和調度規程，完善蓄滯洪區、分洪區撤退預案。

　　五、非工程措施在城市防汛中的應用建議

　　針對流經淮安城市的河道多為流域性河道的具體特點，建議在實施非工程措施時：

　　5.1、健全完善洪水預測預警信息體系

　　建立和完善洪水信息采集傳輸、預報預警體系。把實測或利用雷達、遙感等手段收集到的水文、氣象、降雨、洪水等數據，通過通訊系統傳遞到預報部門進行分析，作出洪水預報，提供具有一定預見期的洪水信息，必要時發出警報，以便提前為抗洪搶險和居民撤離提供信息，以減少洪災損失。(1)洪水預報。在信息采集、通信系統和計算機網絡系統的支持下，由決策支持系統之信息接收處理子系統接收水情、雨情、工情、災情等信息;由氣象產品應用子系統存儲、檢索和顯示天氣形勢、天氣預報、雷達測雨資料、臺風移動路徑、衛星云圖等信息;通過洪水預報子系統對淮安市將會出現的洪水進行預測，供防汛指揮部門作出分析判斷。(2)洪水預警。市防汛指揮部門根據水情、天氣變化趨勢和預測將會出現的洪水情況，按照防洪治澇預案，利用電話、無線電臺、電視、廣播等媒體及時發布洪水警報，并指揮有關部門采取必要的防御措施。