摘要：聚居在特定空間范圍內的外來人口是我國特大城市人口增長的主要來源，這一特殊社會群體的“非均衡高度集聚”必然要求大都市區空間資源配置和結構組織模式作出回應。在“人民城市人民建，人民城市為人民”重要發展理念指導下，有必要對上海市外來人口的空間集聚過程進行階段性的總結，為新一輪人口普查背景下的城市管理提供借鑒與參考。基于五普和六普的人口數據，揭示了2000～2010年上海市外來人口的空間分布及其演變特征，并從經濟、社會和政策等方面討論外來人口空間集聚的影響因素，對上海市城市空間結構優化以及外來人口服務提升提出政策建議。

　　關鍵詞：特大城市;外來人口;空間集聚;影響因素;政策建議

　　引言

　　2019年，習近平同志在考察上海時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，對新時代上海城市建設與管理提出了新使命和新要求。城市是一個生命有機體，上海作為超大城市，人口總量和建筑規模更加龐大，生命特征更加復雜，其中外來人口作為城市建設中不可或缺的重要力量，同時也是城市管理中不容忽視的重要對象，因而更應當在新時代上海“人民城市”的建設中予以重視。

　　隨著特大城市的高擁堵、高房價、空氣污染等“大城市病”日益嚴峻，不斷增長的人口規模被看作是城市問題的根源，上海、北京等地都已制定嚴格的人口控制政策①。實際上，聚居在特定空間范圍內的外來人口是我國特大城市人口增長的主要來源。在北京、上海、廣州、深圳等一線特大城市，集聚了約1億外來人口，其總人數與本地戶籍人口相當。以上海為例，2019年末，上海全市常住人口總數為2 428萬人，其中戶籍常住人口1 450萬人，外來常住人口977萬人。更重要的是，外來人口的就業類型、居住選擇、交通出行、消費行為等方面與本地戶籍居民具有較大的差異性，這使得外來人口的空間行為軌跡與本地人口不同。并且，外來人口傾向于形成空間聚居區(或是社會區)，而不是在全市范圍內的均衡分布。

　　因此，外來人口這一特殊社會群體在城市中的“非均衡高度集聚”必然要求城市在空間資源配置和結構組織模式等方面作出回應。與此同時，外來人口的空間集聚也會反作用于大都市空間組織的效率水平。現有的公共管治政策中，通常傾向于直接采用行政干預的手段，如戶籍準入制度，中心城區內對群租房、路邊攤販的取締，機動車車牌拍賣搖號，以及住房限購等。上述政策雖然見效快，但其效果卻難以持久，并且頻繁使用行政手段直接干預要素的市場配置機制也存在一定的風險。與此相對，政府通常會低估空間系統本身的問題及空間治理的潛力。

　　筆者認為，對特大城市人口的治理，主要是對外來人口規模快速增長和空間集聚的治理，其目標應該是通過空間政策干預，優化大都市區產業、人口、交通、設施的空間布局，提高空間要素和空間結構的組織效率，使得外來人口在大都市區內實現合理均衡布局，避免因外來人口過度集聚帶來空間錯配和空間運行低效的問題。

　　本文在國內外相關研究基礎上，基于上海市五普和六普的人口數據，揭示了2000～2010年上海市外來人口的空間分布及其演變特征，并從經濟、社會和政策角度討論外來人口空間集聚的影響因素，旨在為上海市空間結構調整優化以及外來人口社會管理提供政策建議，實現從空間治理到社會治理。

　　一、相關研究綜述

　　流動人口的空間集聚以及與城市主體居民的隔離是世界城市化進程中的一個普遍現象。[1]國外相關研究多從移民的社會階級和種族視角對隔離產生的原因進行分析，主要論述包括經濟、社會和政策三個方面。例如，經濟層面的廉價房屋集中化、[2][3]社會層面的種族身份的認同[4][5]以及相關住房政策的影響[6]等。

　　國內相關研究表明，外來人口分布的決定因素可以是社會、經濟、歷史或自然環境等因素，或是它們的組合。[7]經濟方面，地區經濟發展水平、產業結構、房價水平、工作(如就業機會、就業率)及居民收入水平等都可作為影響人口空間分布與區隔產生的重要變量;[8]社會方面的原因包括城市交通及公共設施布局(如醫療、教育資源)、人口流動、城市改造和居民心理因素等，其中社會區隔的產生與社會分層密切相關，同時對低收入群體、社區和社會發展都產生影響;[9]政策方面引起社會區隔的原因包括城市規劃導向和不合理的住房政策等。

　　許多學者對于北京、上海、廣州等特大城市的外來人口聚居現象展開了深入研究，對本文研究有一定啟示。研究表明：首先，在空間集聚特征方面，上述特大城市的外來人口通常因為房租低廉、交通便捷等原因集中在近郊區[10]和遠郊區縣政府駐地;[11]從城市發展過程來看，常住外來人口在向城市功能拓展區和城市發展新區集中。[12]其次，外來人口空間集聚的影響因素包括產業發展、就業崗位、住房供給及其成本、開發建設、政策管理、公共資源布局、個人收入、移民身份、地緣關系與社會資本等;[13][14]最后，外來人口的流動和空間集聚是形成特大城市次中心和多中心城市空間結構的主要動力。[15]

　　從上海市相關實證研究來看，系統開展外來人口的時空演變及其影響因素的研究仍顯不足。由于數據可得性問題，目前最新可比數據為2000年第五次人口普查數據和2010年第六次人口普查數據(由于2015年1%抽樣調查并不對鄉鎮地區進行全覆蓋)，本文基于上述數據對上海市外來人口空間集聚的特征及其影響因素進行初步討論。

　　二、上海市外來人口的空間分布及其演變特征(2000～2010年)

　　(一)總量規模及其演變

　　從總量規模來看，2000年上海市外來人口387.1萬人，2010年增至897.7萬人，增長了1.32倍，2000～2010年外來人口集聚地區總體上呈現出自中心向外圍圈層式擴散的特征。2000年外來人口主要集中于中心城區邊緣的近郊地區及外環線周邊，距離市中心10～30公里左右的范圍內;2010年外來人口集聚的地區從近郊向遠郊地區擴散，且呈現由內而外圈層式遞減趨勢，距離市中心15～40公里范圍是外來人口分布最為集中的地域②，而中心城區和郊環線以外地區外來人口分布相對較少(圖1，圖2)。

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