摘 要：合村并城在一定程度上綜合土地利用率得到提高，國家對土地的控制與管理有所加強，但合村并城后仍存在很多隱性的問題和隱患，筆者從以下幾個方面分析合村并城存在的潛在問題，以期為管理者提供參考。

　　關(guān)鍵詞：合村并城;問題

　　中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)問題”一直是政府工作的重中之重。在我國加快城鎮(zhèn)化進程與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，整合農(nóng)村土地資源、加強城鄉(xiāng)聯(lián)系已成為提高社會生產(chǎn)力的必然要求。在這種背景下，合村并城如雨后春筍，在全國各地峰涌而起。

　　合村并城的目的是節(jié)約土地資源、建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。而近年來，隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積大幅度增加的同時，并沒有像預(yù)期那樣相應(yīng)減少農(nóng)村居民點用地，農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用狀況反而進一步加劇，不合理的城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)造成了大量土地資源閑置和浪費……合村并城的背后卻隱藏著一系列的潛在問題。

　　一、土地節(jié)約問題

　　遷村并點的第一個效益在于集約利用土地，即將零散的村莊相對集中布局以后可以節(jié)省居住用地面積。但建設(shè)用地的節(jié)約真是遷并的效果嗎?顯而易見，如果居住方式不變，房屋無論建在何處占用的土地面積是不會變化的，遷并并不能夠?qū)е陆ㄔO(shè)用地指標(biāo)的降低，以農(nóng)村人口為主的中心村與村莊的人均建設(shè)用地差別微乎其微。那么認(rèn)為遷并能夠?qū)е峦恋丶s的真正原因是什么?其潛在觀點為：用城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的范式進行中心村的建設(shè)，即以多層的公寓式住宅小區(qū)取代農(nóng)村的獨院式住宅，主要是這種居住方式的變化而非單純的遷并導(dǎo)致建設(shè)用地的節(jié)約。

　　在居住方式由院落式住宅向公寓式住宅轉(zhuǎn)化的過程中，國家無疑是受益者，可以節(jié)約更多的土地，問題的關(guān)鍵在于村民在這種變化中是獲益還是受損?許多學(xué)者認(rèn)為村民向往公寓式住宅這種“現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)生活方式”，一些地方政府將其形象地稱為“洗腳上樓”。其中的利益損失是顯而易見的，即使保持居住面積不變，村民也喪失了對院落私屬空間和宅基地的支配權(quán);就實際功能而言，公寓式的住宅也不方便使用，儲存農(nóng)具糧食、種植花果蔬菜、飼養(yǎng)禽畜等農(nóng)家活動均需要開敞的私屬空間，在城市精英追求郊區(qū)獨立式住宅的同時，沒有理由認(rèn)為村民偏好公寓式的居住方式。

　　二、公共設(shè)施配置效益問題

　　公共設(shè)施配置要求具有一定的服務(wù)門檻，人口的集中有利于節(jié)省投資，提高公共設(shè)施配置效益，這點毋庸置疑。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要問題是供給主體的缺位，長期以來政府作為主要的公共產(chǎn)品供給者其公共產(chǎn)品主要投向城市和大型區(qū)域性設(shè)施，在地方層面上的農(nóng)村公共設(shè)施投入嚴(yán)重不足，進一步增大城鄉(xiāng)差距。同時造成的另一個嚴(yán)重認(rèn)識性后果，即對村莊的妖魔化，許多規(guī)劃界學(xué)者對村莊的普遍認(rèn)識是：村莊的面貌臟亂差、交通不便、居民素質(zhì)低，是一種落后且有待改造甚至消滅的生活方式，對城市化的盲目追捧就是這種潛在觀念作用的結(jié)果。但是從實際情況看，上述許多問題很難說是由于村莊本身的原因造成的，而是政府公共投入的缺位。吸引村民的主要是公共設(shè)施而非居住方式。目前,農(nóng)村公共設(shè)施大致可分為準(zhǔn)公共設(shè)施和純公共設(shè)施兩種類型。準(zhǔn)公共設(shè)施如商業(yè)服務(wù)等基本上可通過市場力量進行配置，基本不需要國家的介入。純公共設(shè)施主要由國家進行統(tǒng)籌供給，又可分為兩類：一是具有可達性即居民可以通過空間移動獲得的公共設(shè)施如教育、文化、衛(wèi)生和交通站場等設(shè)施，可進行有質(zhì)量差異的安排;二是不具有可達性即居民只能就地消費的公共設(shè)施如交通、給排水、電力電訊等基礎(chǔ)設(shè)施，這類設(shè)施從政府部門的職責(zé)而言應(yīng)進行全覆蓋式的服務(wù)。盡管原則上國家負(fù)有純公共設(shè)施供給的義務(wù)，但村莊布局分散和公共設(shè)施規(guī)模門檻使其全覆蓋式的供給難以實現(xiàn)，因此國家只能有選擇地布局在少數(shù)中心村，以減少公共設(shè)施投入。就公共設(shè)施配置而言，村民是需求者和使用者，而國家是供給者，國家在公共設(shè)施配置中具有強勢話語權(quán)。

　　三、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題

　　遷村并點的最后一個優(yōu)勢是通過消除小而分散的村莊，使農(nóng)業(yè)用地聯(lián)片，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營以提高經(jīng)濟效益。但是這種觀點并不符合中國的實際。

　　首先，經(jīng)濟效益應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)稀缺資源的最大效益為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在我國土地是比勞動力更為稀缺的資源，規(guī)模經(jīng)營雖然能夠提高人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,但卻以犧牲土地產(chǎn)出效益為代價。國內(nèi)的一些研究結(jié)果表明，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的土地產(chǎn)出率要比小農(nóng)戶低15%，此外大量的富余勞動力將進一步惡化原已緊張的就業(yè)形勢。

　　其次，我國農(nóng)業(yè)的效益和農(nóng)村土地政策使土地難以規(guī)模經(jīng)營。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)耕地是村民生活的保障。村民也不愿意放棄土地，其主要原因在于：一方面，農(nóng)業(yè)的效益低下導(dǎo)致愿意租種者不多;另一方面，僵化的農(nóng)村土地制度使農(nóng)村居民對土地只有使用權(quán)而沒有轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)，土地成為村民手中的“雞肋”，農(nóng)戶的土地要么用于效益低下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，要么上交集體。由于失去土地并不能獲得相應(yīng)的收益，因此村民即使在土地已經(jīng)不構(gòu)成主要收入來源的情況下，也寧愿保有土地。退言之，即使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是有益且可行的，村莊遷并與規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系也是非常牽強的。零散的村莊布局也不會達到影響規(guī)模經(jīng)營的程度。

　　四、現(xiàn)行體制、機制、法制問題

　　干部考核體制和任期制度有待進一步完善。以GDP為中心的干部考核體制導(dǎo)致干部急于求成，違背客觀規(guī)律，不切實際，忙于上項目，影響用地的合理配置，加劇了城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用中的短期行為，土地征用、供應(yīng)和收購儲備機制不健全。土地從征地到出讓的過程存在利益的刺激，政府為賣而買，在爭項目攀比中，往往以犧牲土地資源為代價換取一時的經(jīng)濟發(fā)展。在規(guī)模上求大、在結(jié)構(gòu)上求全、在效果上急功近利，大量資金流入低水平、低效益的重復(fù)建設(shè)項目。長期以來，由于土地管理是以保證項目用地為主要目標(biāo)的，土地的國情意識、節(jié)約集約用地意識尚未全面樹立，因此在用地行為上，普遍存在多占地、占好地的現(xiàn)象，導(dǎo)致對建設(shè)用地、特別是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的低效利用甚至閑置;土地供應(yīng)的市場機制不成熟，企業(yè)取得和保有土地成本低而多占地、多得利;土地收購儲備工作滯后，影響城鎮(zhèn)化用地供應(yīng)和保障，導(dǎo)致亂占耕地的現(xiàn)象的出現(xiàn)。集約、節(jié)約用地的利益約束機制還沒有建立，土地權(quán)利人的利益關(guān)系不明確、不具體。地方政府領(lǐng)導(dǎo)為追求政績，不惜浪費土地搞政績工程、形象工程等，如在房地產(chǎn)開發(fā)中大量批準(zhǔn)建設(shè)別墅、低密度住宅、高爾夫球場，大量建設(shè)城市新區(qū)、人造景點等。

　　五、結(jié)語

　　1.遷村并城應(yīng)是目標(biāo)導(dǎo)向而非以行動導(dǎo)向。以追求長遠(yuǎn)利益為出發(fā)點，不能急功近利、大拆大建，而是逐步引導(dǎo)中心村的發(fā)展和散村的自然消亡，應(yīng)充分考慮村民的切身利益，采取居民自愿的方式，不宜采取強制性的措施。

　　2.遷村并點不僅涉及舊宅拆遷、新居重建、耕地重新分配等經(jīng)濟問題，也涉及社會文化重組、歷史文化斷裂等社會問題。因此對于遷并應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。政府部門和規(guī)劃界應(yīng)制定合理的判別標(biāo)準(zhǔn)，一個地區(qū)村莊的分散要達到何種程度才能夠采取遷村并點的措施，什么樣的村莊需要拆并。

　　3.即使需要采取遷村并點的地區(qū)也并非對所有村莊進行拆并，而應(yīng)限于少數(shù)的中心村和拆并村。未來很長的時期內(nèi)，在拆并的村莊和中心村之間肯定具有許多以保留整治為主的村莊，將村莊視為中心村與拆并村不符合農(nóng)村的實際情況。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或規(guī)劃只保留幾個中心村，其余的大量村莊作為待拆并的村莊，將會導(dǎo)致大拆大建，另一些將大部分村莊作為中心村只拆并幾個村莊，將導(dǎo)致公共設(shè)施配置的不經(jīng)濟，失去遷并的意義。

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