【摘 要】棘手問題具有跨界性、非結構化和頑固性的特點，因此被稱為社會治理的“燙手山芋”。現代化治理要求棘手問題能夠有效得到解決，但現階段依然存在著利益多元化與價值碎片化、理性與技術失效、被迫放棄與責任缺失等諸多問題。網絡化治理與棘手問題具有很強的耦合性，能夠有效破除棘手問題治理困境。應構建良性對話與協商機制，搭建網絡化治理的基礎性平臺，促進公共價值的生成，并通過多元利益主體公共責任的履行將公共價值轉變為社會現實，真正有效地解決社會治理中的棘手問題。

　　【關鍵詞】社會治理;棘手問題;網絡化治理;協商對話;價值共識;公共責任

　　20世紀60年代，英國學者Charles首次將棘手問題的概念引入公共管理領域。1隨著經濟社會發展，社會問題越來越復雜，出現了很多棘手問題，這些棘手問題就是社會治理中的“燙手山芋”。現代化治理要求領導干部處理好各種困境，因此，接住“燙手山芋”也就成為提升治理能力的題中應有之義。一、社會治理中棘手問題的緣起與發展

　　大體來看，社會中存在著兩類問題：一是線性的、程序化問題，這些問題隨著社會治理水平提高逐步得到解決;二是非線性、非程序、非結構的問題，其往往伴隨著利益分化、治理碎片化等特征，這種復雜社會問題并不能跟隨社會發展迎刃而而解，而是呈現出更高程度的模糊性和不確定性，如群體事件、鄰避沖突、突發危機事件、環境污染等。復雜的社會問題往往涉及眾多利益相關者，多方纏繞的局面使得傳統管理模式束手無策。這就意味著，依靠政府單一主體已經不能滿足多元利益需求，需要尋找一種新的治理模式對復雜社會問題進行有效規治。

　　社會治理中的棘手問題有三種特點，一是跨界性。問題主體的跨界，政府、企業、社會成員等眾多主體都有牽扯;問題層面跨界，一個問題既涉及經濟領域，也涉及政治關系，還可能與文化教育、宗族傳統相關。二是非結構化。棘手問題存在著很強的不確定性，不存在解決問題的標準化方案，問題解決需要多次認知與重新定義，關鍵不在于具體問題解決，而是價值調和。三是頑固性。棘手問題似乎不可能徹底解決，只是暫時性地實現了矛盾緩解，但一個突發事件就可能會激化矛盾，再次爆發棘手問題。

　　棘手問題主要來源于多元主體之間的利益和價值沖突。中國社會正處于轉型期，多元價值和多元利益沖突已經成為一種常態，因此，棘手問題不斷出現且不可避免，這在很大程度上增加了社會治理難度。這就需要廣大領導干部理論結合實際，在實踐中尋找棘手問題的科學治理策略。

　　二、社會治理中棘手問題的現實困境

　　(一)棘手問題跨界性造成的利益多元化與價值碎片化根據集體行動理論的分析，人們總是基于自身利益決定行為策略，比如是否參與集體活動、支持哪一個群體等。價值觀同時蘊含著哲學和經濟學意義，它直接來源于人們的利益訴求，與社會成員的判斷、選擇、行動具有密切聯系。因此，社會成員的利益與價值基本上是保持一致取向的，當持有不同利益與價值取向的社會成員相遇時就很可能產生矛盾。社會治理中的棘手問題具有跨界性，這就增加了具有差異化利益、價值取向的主體觸碰的概率，當這些主體就某一問題達不成共識時就會發展成為棘手問題，甚至激化矛盾。在現實中，棘手問題確實是超過了單一的組織和領域，使得多元主體處在同一個決策框架中，這些多元主體總是傾向于以自身的利益和價值偏好作為決策的出發點，而這些利益和價值往往又不具有兼容性，，從而導致利益沖突。棘手問題的復雜性還表現為就處于沖突中的單一利益主體訴求來說是合理的。以拆遷中的“釘子戶”為例，政府要完成規劃，有著政治與經濟訴求，而“釘子戶”則是要保護自身的合法權益，因而實現完全整合是很困難的。在棘手問題中也就形成了一種“利益一價值”集合，集合內的利益與價值呈現出一種具有張力的相互沖突。多元主體分別以實現自身利益訴求與價值偏好為目標是棘手問題產生的基礎邏輯，具體情境和問題也就演變為利益相關者表達訴求的場域。面對多樣化的利益訴求與價值表達，傳統的管理方式明顯感到力不從心。以往的社會治理主要依靠政府，但在棘手問題中政府有可能是相互沖突的利益主體之一，也可能政府的調節無法實現利益整合，從而陷入深深的治理困境。

　　(二)棘手問題非結構化產生的理性與技術失效非結構化是指棘手問題沒有辦法進行精準描述，沒有結構性的解決方案。針對棘手問題的這一特性，已經設計好的那些政策、制度顯得有些力不能支。這與現行政策、制度形成的來源與過程有關。一項制度的產生往往是先從試點工作開始的，試點地區取得成功后再進行經驗推廣，當相關方法、模式具有普遍性且能夠在各地區發揮作用后則上升到制度層面。政策和制度的形成往往是以常規的、結構性的良性問題為基礎的。所謂良性問題，即特征明顯、能夠被準確表述、具有典型的因果關系的問題。因此，良性社會問題是能夠通過結構性的方案來解決的，這個過程也就是理性和技術發揮作用的過程。信息收集、數據分析要借助各種技術，而公共決策、制度制定則要遵循相應理性。但當棘手問題出現時，技術與理性的作用就明顯受限。正如上文所述，棘手問題伴隨著多元主體的價值沖突，是一種主觀層面的矛盾，在很多情況下矛盾的產生來自于主體的情感、情緒等，感性的沖動蓋過了理性分析。棘手問題的產生還摻雜著大量的血緣、人情、關系等隱性信息，這些往往是運用技術手段所不能測量的，有時雖然數據和信息很明確，但不能為問題解決提供有效支撐。對此，有效的解決方案就是

　　“對癥下藥”，需要領導干部對棘手問題進行全面調查，深入了解棘手問題所蘊含的隱性信息和感性關聯，找準矛盾的關鍵節點，為矛盾和利益調和打下良好基礎。但遺憾的是很多領導干部并未達到這一要求，依然在原有的制度框架內尋找辦法，這種“無用功”降低了棘手問題的解決效率。

　　(三)棘手問題頑固性引發的被迫放棄與責任缺失多元沖突以及非結構化致使棘手問題很難得到圓滿解決，但人們似乎又一直處于一個追求最優解的過程中，對解決方案的不滿、進一步的利益追求、情感與價值沖突等使得棘手問題更為復雜。在中國社會治理情境下，政府依然占據著主導地位，“讓政府部門出面解決”也成為棘手問題出現時各主體的一個基本訴求。上文已多次論述，政府的傳統管理模式在應對棘手問題時效用是非常有限的，因此即便是政府出面也不能很好地解決矛盾。當政府制定一個方案后，有的利益主體認為好，有的利益主體則認為不夠好或者不好，得不到解決的問題就會持續存在。政府行政資源是有限的，當棘手問題長期得不到解決時政府就有可能減少甚至停止資源投入，造成一種僵局。造成這一結果的原因有兩個方面，一是政府治理能力不足，傳統管理模式與棘手問題不相適應;二是多元利益主體只追求利益而忽視了自身責任。面對利益沖突，有效的解決方式應該是通過協商對話達成共識、減少分歧，但大部分主體受情緒支配，往往忽視了這一點。“一個巴掌拍不響”，棘手問題產生的原因是多方面的，責任主體也是多元的，但現階段缺乏主體責任判斷機制，多元主體責任無法有效落實也是棘手問題治理的困境之一

　　三、社會治理中棘手問題的新解-網絡化治理

　　(一)網絡化治理與棘手問題的耦合性分析

　　棘手問題面對著多元利益沖突、非結構與不確定、無最優解等困境，網絡化治理強調的公共價值生產、多元協商以及情境工具更新等特征契合化解棘手問題困境的需求，有利于轉變棘手問題治理的式微局面。首先，網絡化治理有助于消除棘手問題中的價值碎片化。網絡化治理是一種反思性治理，即對傳統治理模式定位與價值反思。[2網絡化治理認識到傳統治理模式中存在的碎片化問題，并提出了公共價值生產的主張。在網絡化治理理論看來，社會成員的利益矛盾和價值沖突之所以出現，原因之一就是缺乏有效的交流場域，而網絡化治理則致力于提供這樣的公共場域，即使這種場域是虛擬的。公共場域是公共價值的基礎，在公共場域內利益相關者可以充分發表觀點、表達訴求，當然這個過程需要多元主體具有公共理性，在此基礎上形成的價值共識就是公共價值。這種公共價值并不是政府提前設定的，而是相關主體通過協商與對話機制形成的反思性偏好，在較大程度上實現了利益與價值的整合。其次，網絡化治理有助于形成多元共治的棘手問題治理局面。在公共價值生成的基礎上，網絡化治理的價值朝著更深層次方向發展，真正地促進了多元主體之間的良性互動，實現了從公共價值上升至公共責任、公共行為。網絡化治理將全部利益相關者納入一個網絡系統中，是對傳統行政邊界、社會邊界和組織邊界的一種突破，以跨界、多元、包容的態勢促進包括政府、企業、公民在內的主體相互協商與溝通，以公共價值推動治理合力的產生。網絡化治理的目標之一就是明確各主體責任，將自身利益與責任相聯系，通過行動、合作來保障自身利益實現。因此，網絡化治理能夠很好地解決棘手問題中的責任虛化問題，促進利蓋共同體與責任共同體的形成，為棘手問題解決奠定良好基礎。

　　再次，網絡化治理有助于促進棘手問題的持續性解決。根據上文分析，棘手問題可能存在著被迫放棄、擱置的問題，這主要是因為公共資源不足，造成了資源供給與問題需求之間的失衡。傳統治理模式中，政府是信息收集、政策制定、利益調節的主體，但面對復雜的社會問題也很難掌握全面的信息和資源，而網絡化治理所提供的多元共治能夠為棘手問題解決提供一種新的動力和思路。網絡化治理兼具整體性與靈活性，也就是多元主體能夠圍繞公共社會問題采取權變與創新的解決方式，實現信息與資源的聚合，解決政府單一主體資源供給不足的問題。多元利益主體之間通過協商、對話，相互結合為一種互惠共生的關系，這就大大降低了棘手問題的解決難度，同時保障了資源的持續供給，有利于棘手問題的盡快解決。

　　(二)棘手問題網絡化治理的策略與路徑

　　1.網絡化治理的前提：協商與對話機制的構建建立涵蓋棘手問題多元利益主體的網絡體系是網絡化治理的基礎與前提，有效的協商對話機制是公共價值生成、公共行動展開以及公共責任履行等得以實現的充分必要條件。為此，網絡化治理視域下的棘手問題解決要以構建良性協商與對話機制為前提，首先，提供交流、溝通、協商的公共場域。由具有相應權威的部門和機構提供，如政府、仲裁機構等，可以是實體場所也可以是網絡虛擬場所，目的是將棘手問題利益相關者聚攏在一起進行對話。其次，構建多元主體之間的信任機制。缺乏信任的協商是沒有意義的，應采取多種手段增進各主體之間的信任度，比如，權威部門進行協調;相互之間交流信息，消除信息不對稱;借助社會資本的力量，通過其中介作用建立各主體之間互惠互信的關系;進行理性教育與宣傳，重塑各主體的公共理性，相互尊重，避免感性驅動激化矛盾等。再次，建立互動整合機制。互動整合的目的在于提高對話協商的效率，多元主體相互交流，而公共價值概括、信息與資源整合、利益協調等具體過程則由權威部門予以操作，避免協商陷入無果狀態，同時提煉出的信息、價值共識等可以作為后續協商的基礎，逐漸簡化棘手問題，推動棘手問題治理合力的逐步形成。另外，還需要注意對話協商機制的動態調整，比如主體的增減、協商內容的變化、與外部環境之間的適應性等。

　　2公共價值的生成：謀求價值共識的過程

　　謀求公共價值共識，首先，要明確棘手問題公共價值共識主體。公共價值共識的主體也就是棘手問題所涉及的利益相關者，比如政府、企業、公民、社會組織等。除此之外，還要邀請專家、學者、志愿組織、第三方評估機構等，保障公共價值的有效性、科學性和民主性。其次，要確定棘手問題公共價值內容。簡單來說，就是公共價值在應然層面是什么樣的。公共價值既要具有公共性，也要準確反映棘手問題利益相關者的利益訴求，只有結合兩方面的價值才能夠形成共識。一方面，要充分聽取利益相關者的利益訴求、價值偏好;另一方面，要結合具體棘手問題涉及的法律法規、政策規章、經濟文化狀況等相關內容，保障公共價值的綜合性和兼容性。再次，要保障棘手問題公共價值的精準性。棘手問題不是只有一個或者一類、一種，在越來越不確定的社會情境下棘手問題呈現普遍性趨勢，遍布各個領域與區域。在這種情況下，要避免傳統行政思維的影響，將某一個或者過去解決棘手問題的經驗、方法套用到現存的棘手問題上。過去的成功經驗是能夠作為參考的，但并不是解決現存問題的準確方法，相關部門應以現存問題和事實為出發點，尋找新的公共價值，精準反映當下群眾的利益訴求，這樣才能夠真正地解決棘手問題。

　　3公共責任的履行：公共價值轉變為社會現實責任履行的具體行為是解決棘手問題的核心所在，也是推動公共價值轉變為社會現實的基本途徑。那對于多元主體來說，應該怎樣履行呢?本研究認為，不同主體所履行的責任是存在差異的，需要各自履行好自身的責任與義務。首先，政府應重新定位，履行好協調、調動與監督責任。在中國語境下，棘手問題處理的最重要主體依然是政府，上文中提到的權威部門也一般是指政府。面對棘手問題時，傳統治理困境以及網絡化治理的優勢預示著政府應轉變管理方式，將更多的精力放在構建協商對話機制、資源整合、利益協調上來。領導干部要樹立服務意識，堅持以人民為中心，優化治理工具，深入了解隱藏在棘手問題背后的動因、利益關系和矛盾癥結，從而為各主體之間的協商互動提供良好的空間與平臺。其次，企業要積極承擔社會責任。很多棘手問題涉及企業經濟利益，作為企業管理者應平衡好社會效益與經濟效益之間的關系，通過主動承擔社會責任來化解各種矛盾與糾紛。企業還要在棘手問題解決過程中發揮自己的積極作用，比如公共場域的免費提供、志愿服務等，并且通過這種方式也能夠積累自身的社會性資本。再次，棘手問題的直接利益相關者。維護合法利益是這些主體的正當權利，但同時這些主體也要履行相應責任，如披露真實信息、理性對話、積極協商等，否則就容易激化矛盾，造成進一步的利益損失。

　　參考文獻：

　　[1]郭佳良，應對“棘手問題"：公共價值管理范式的源起及其方法論特征[J]中國行政管理.2017(11)：11-1111.

　　[2]謝琦，陳亮.網絡化治理的敘事重構、中國適用性及理論拓展[J].行政論壇，2020(3)：34-40.

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文章名稱： 社會治理中棘手問題的治理困境與網絡化治理

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