【摘要】《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。從國家戰略的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業促進等也是積極應對人口老齡化不可忽視的方面。我國財政支出中老年相關支出占比已與發達國家相當，未來更需提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發揮公共財政在老齡社會中促進經濟社會發展的作用。

　　【關鍵詞】人口老齡化 公共財政支出 結構調整 教育投入 就業促進

　　我國自2000年開始已進入老齡化社會(根據聯合國標準60歲及以上人口達到10%，65歲及以上人口占比達到7%)，2019年末我國60歲及以上人口2.54億人，占總人口的18.1%，65歲及以上人口1.76億人，占總人口的11.9%，預計到“十四五”期末的2025年，60歲及以上人口將接近3億人，65歲及以上人口將分別突破2億人(數據來源：聯合國《世界人口預測》2019版)。老齡社會給社會經濟發展帶來諸多挑戰，包括醫療支出和老年照料支出增加對公共財政和社保基金的壓力，勞動供給下降對經濟增長的不利影響，以及老齡化對社會創新能力可能的負面影響等諸多方面。

　　世界衛生組織(WHO)于1990年和2002年相繼提出將“健康老齡化(Healthy Aging)”和“積極老齡化(Active Aging)”作為應對老齡社會的戰略性目標。我國在此基礎上于2006年3月的“十一五”規劃中首次提出了“積極應對人口老齡化”的政策目標，之后“十二五”和“十三五”規劃繼續強調了這一點，2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》更是將積極應對人口老齡化提升為國家戰略。從國家戰略的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業促進等也是積極應對人口老齡化不可忽視的方面。

　　我國財政支出中老年相關支出占比已與發達國家相當，未來更需提升資金配置的公平性和效率

　　需求驅動下我國財政和社保老年相關支出逐年增加。公共財政支出結構變化有需求驅動和供給驅動兩種理論解釋。從需求角度看，一國政府根據社會需求制定財政預算，例如隨著收入水平提升，公眾對教育科技及文化等具有公共品性質的服務有更高需求;隨著人口老齡化加劇，公眾對養老和醫療方面的服務有更多需求;隨著全球化進程加深，經濟風險增加，亦會對社會保障規模產生影響。由此，一國財政支出結構應做出相應調整。供給驅動理論則從政治博弈的視角解釋，比如利益群體游說導致某些財政支出項目增加、選舉制度下政黨競爭引起財政支出結構變化等。

　　就我國而言，需求驅動是合適的解釋。公共財政分為四大類，即一般公共預算、社會保險基金、政府性基金和國有資本經營，不特別注明時，“財政支出”指的是“一般公共預算支出”，養老相關費用主要發生在一般公共預算支出和社會保險基金支出兩大類中。我國60歲及以上人口占比從2010年的13.3%增長到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同時這一時期也是我國全球化和城市化不斷提升的階段，對基礎設施建設、公共服務供給、環境保護等諸多方面提出更高要求。因此，我國財政支出規模在2010年以來的近20年中年均增長11%，超過GDP增長速度，同時，政府為平衡各方需求，不斷調整財政支出結構。

　　伴隨著人口老齡化加劇(見圖1)，財政支出中的老年相關支出(老年福利、行政事業單位離退休經費和財政對基本養老保險基金補助三項之和)占比從2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期間我國居民基本養老保險覆蓋面擴大和養老待遇持續增長，離退休金和對養老保險基金補貼增長較快。衛生健康費用通常也和人口老齡化密切相關，這一支出占財政支出比例從2010年的5.4%增長到2019年的7%。

　　社會保險基金中的基本養老保險和基本醫療保險占GDP比重同樣體現出老齡化引致的需求，這兩個指標也呈現增長趨勢(見圖2)，2019年分別增長到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本養老保險支出增長幅度更大。而一般公共財政支出中的“老年福利”“行政事業單位離退休經費”“衛生健康費用”和社會保險基金中的“基本養老保險基金支出”“基本醫療保險基金支出”五項加總支出占GDP比重已經從2010年的5.5%增長到了2019年的10.1%，增幅超過80%，而同期財政支出占GDP比重增幅只有11%。

　　我國老年相關支出占GDP比重與發達國家相當。老年相關支出水平需與人口老齡化、人口規模及人均GDP水平相適應，即使是和一些經合組織(OECD)國家相比，我國現階段老齡相關支出占比也并不低。為了在統一的口徑下進行比較，我們采用兩個指標，一是公共養老金支出水平，即養老金支出占GDP比重;二是醫療公共支出水平，即衛生健康支出和醫保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36個OECD國家數據和中國2019年數據，在控制了人均GDP差異后，得到各國65歲以上人口占比和養老、醫療支出水平的相關關系。

　　可以看出，2019年中國養老金支出占GDP比重基本上在平均趨勢上(見圖3)，表明我國這一支出水平與這些國家的平均水平相仿。若與單個國家相比，我國公共養老金支出水平已經高于老齡化程度更高的一些國家的水平，如澳大利亞、以色列、愛爾蘭、智利和韓國，只是低于土耳其和哥倫比亞等治理能力不強的國家。在醫療支出水平方面，我國也與平均水平相當，并且高于老齡化程度更高的一些國家，如盧森堡、荷蘭、瑞士和韓國。可見，我國老年相關支出水平并不低，當前主要矛盾并非公共支出不夠的問題。

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