摘要：國土空間規(guī)劃是新時(shí)期我國空間治理改革的重要舉措，具有突出的制度政策導(dǎo)向?qū)傩裕湟?guī)劃編制應(yīng)緊密結(jié)合政策導(dǎo)向，切實(shí)體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、國土用途管控、規(guī)劃有效傳導(dǎo)、信息科學(xué)治理等要求。本文通過分析我國國土空間規(guī)劃相關(guān)制度政策的背景和動(dòng)態(tài)，從政策導(dǎo)向著手，探討國土空間規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容深度、管控傳導(dǎo)彈性、技術(shù)方法科學(xué)性等關(guān)鍵問題。研究認(rèn)為，國土空間規(guī)劃的內(nèi)容深度調(diào)控應(yīng)加強(qiáng)對(duì)紅線空間的管控，專項(xiàng)要素引導(dǎo)應(yīng)達(dá)到大綱深度;空間管控傳導(dǎo)中，應(yīng)增加城市功能區(qū)層面到用途區(qū)一級(jí)的規(guī)劃管控，以保障有效傳導(dǎo);規(guī)劃編制技術(shù)方法應(yīng)突出對(duì)大數(shù)據(jù)及地理信息技術(shù)的應(yīng)用，以增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。

　　關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;政策導(dǎo)向;規(guī)劃編制方法

　　引言

　　空間規(guī)劃作為我國開展空間治理的重要手段和平臺(tái)，在國家改革工作全局中占據(jù)著舉足輕重的戰(zhàn)略地位。多年來，我國存在主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多個(gè)類型空間規(guī)劃，政出多門、多規(guī)矛盾等問題導(dǎo)致的規(guī)劃落地性差、協(xié)調(diào)難度大等問題十分突出。開展空間體系改革，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，成為我國空間治理改革面臨的首要問題。

　　2018年自然資源部的成立，標(biāo)志著從政府機(jī)構(gòu)改革層面正式拉開了我國國土空間規(guī)劃改革的序幕。目前國土空間規(guī)劃改革的相關(guān)制度政策方案正在逐步形成和制定之中。期間國內(nèi)相關(guān)專家進(jìn)行了大量的先期研究，主要涉及空間規(guī)劃體系構(gòu)建的探索思考[1]、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法研究[2]、新技術(shù)應(yīng)用研究[3]等領(lǐng)域，其中基于制度政策領(lǐng)域開展國土空間規(guī)劃研究的相對(duì)較少。由于國土空間規(guī)劃在我國具有特殊的政府治理導(dǎo)向，國土空間規(guī)劃的編制與宏觀制度政策息息相關(guān)，故本文從我國空間規(guī)劃制度政策改革角度著手，通過梳理和研究政策背景和制度動(dòng)態(tài)，探索我國國土空間規(guī)劃編制的內(nèi)容導(dǎo)向、傳導(dǎo)路徑和技術(shù)方法等關(guān)鍵問題。

　　1 我國統(tǒng)一空間規(guī)劃改革的政策背景與動(dòng)態(tài)

　　1.1 我國國土空間規(guī)劃提出的背景淵源

　　我國構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃是基于兩方面初衷所提出，一是為應(yīng)對(duì)多年來持續(xù)存在的多規(guī)矛盾問題，二是為響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)帶來的國土全要素管控問題。

　　我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃包括住建部門主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)的沖突矛盾尤為突出[4]，進(jìn)而衍生了大量實(shí)操層面問題和規(guī)劃調(diào)整問題，不僅削弱了規(guī)劃的權(quán)威性，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)亦造成一定消極影響[5](見表1)。唯有構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，方能從根本上解決當(dāng)前政出多門帶來的多規(guī)矛盾問題。

　　此外，隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護(hù)帶來的國土全要素管控訴求日益強(qiáng)烈。2015年國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強(qiáng)調(diào)對(duì)山水田林湖草的生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，明確提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃[6]。至此，我國統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的改革試點(diǎn)工作拉開序幕，期間海南、寧夏開展了省級(jí)空間規(guī)劃改革試點(diǎn)[7]，上海、北京等地開展了總規(guī)改革試點(diǎn)[8]，直至2018年自然資源部正式組建成立，我國統(tǒng)一空間規(guī)劃的行政機(jī)構(gòu)改革塵埃落定。2019年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃[9]。同年5月，自然資源部發(fā)布通知，全面開展各級(jí)國土空間規(guī)劃編制工作，不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等[10]。這標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃治理正式開啟(見表2)。

　　1.2 當(dāng)前國土空間規(guī)劃制度的建設(shè)動(dòng)態(tài)

　　經(jīng)過一系列的政策出臺(tái)，目前國土空間規(guī)劃體系已明確為“五級(jí)三類”，即分為國家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三種類型(見圖1)。在整個(gè)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中，法律法規(guī)體系及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是支撐國土空間規(guī)劃改革順利開展的重要保障。其中，法理體系涉及到《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》等多項(xiàng)法律法規(guī)的較大調(diào)整。2019年7月全國人大公示的《中華人民共和國土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法(修正案草案)》，已進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整修訂，“國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。同時(shí)，自然資源部正在研究起草《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》[11]。整個(gè)立法及法律法規(guī)調(diào)整后，我國的空間治理法理體系將最終形成。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)整方面，涉及到《城市規(guī)劃編制辦法》及實(shí)施細(xì)則、各級(jí)《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》、各類土地分類標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重新梳理和重大變動(dòng)。其中，國土空間規(guī)劃用地現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)已確定以2017年公布的《土地現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 2010—2017)為準(zhǔn)。其他相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已形成一定初步成果，目前《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南(試行)》《國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南(試行)》《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南(試行)》《國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)指南(試行)》等已相繼進(jìn)入意見征詢階段。各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定后，我國國土空間規(guī)劃編制將形成一套新的技術(shù)路線和方法指南。

　　2 制度政策導(dǎo)向下國土空間規(guī)劃編制問題的思考

　　《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中反映出三方面重要信息：一是全要素治理，二是有效傳導(dǎo)，三是科學(xué)規(guī)劃。筆者圍繞這三點(diǎn)導(dǎo)向，分別就國土空間規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容、傳導(dǎo)機(jī)制和規(guī)劃方法三方面進(jìn)行探討。

　　2.1 全要素治理之下規(guī)劃內(nèi)容的深度問題

　　全要素治理，即在城鎮(zhèn)要素、農(nóng)業(yè)要素的基礎(chǔ)上，增加并強(qiáng)調(diào)突出生態(tài)要素。國土空間全要素管控治理，是響應(yīng)生態(tài)文明戰(zhàn)略，彌補(bǔ)現(xiàn)行空間規(guī)劃對(duì)非建設(shè)用地的管制不足，以及海域空間的治理空白的客觀訴求[12]。全要素治理的提出，要求國土空間規(guī)劃的內(nèi)容在包含現(xiàn)行空間規(guī)劃核心要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)類要素、海域空間、礦產(chǎn)空間等其他非城鎮(zhèn)建設(shè)空間的規(guī)劃管控。

　　面對(duì)如此龐雜的規(guī)劃對(duì)象，如何避免由于內(nèi)容大而全所導(dǎo)致的規(guī)劃時(shí)效性差、規(guī)劃重點(diǎn)不突出等問題，筆者認(rèn)為規(guī)劃的深度是解決該問題的關(guān)鍵所在，即通過編制深度的調(diào)控實(shí)現(xiàn)抓大放小、輕重合宜。筆者從以下兩方面提出規(guī)劃深度的調(diào)控建議：一是守住保護(hù)底線，即對(duì)保護(hù)類國土空間要素，應(yīng)提出保護(hù)管控的空間紅線和準(zhǔn)入要求，同時(shí)應(yīng)按照大綱深度提出保護(hù)治理的任務(wù)要求，具體細(xì)化的保護(hù)治理方案由相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃完成。該部分規(guī)劃內(nèi)容深度應(yīng)至少包括生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、歷史文化遺跡保護(hù)紅線、海洋強(qiáng)制保護(hù)紅線等保護(hù)類管控底線，同時(shí)應(yīng)明確山水田林湖草生態(tài)修復(fù)的任務(wù)目標(biāo)和總體安排、農(nóng)田優(yōu)化和土地整治的任務(wù)要求和整治重點(diǎn)、歷史文化遺存的保護(hù)要求;二是管控利用開發(fā)，即對(duì)利用類國土空間要素，應(yīng)明確開發(fā)利用的規(guī)模結(jié)構(gòu)、用途分區(qū)和管制要求，同時(shí)應(yīng)按照大綱深度提出各類配套要素的建設(shè)要求，具體的用地布局細(xì)化由詳細(xì)規(guī)劃完成，具體的各類要素建設(shè)方案由相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃完成。該部分規(guī)劃內(nèi)容深度應(yīng)能夠明確建設(shè)用地的空間布局方案和用途管制要求，明確產(chǎn)業(yè)開發(fā)布局方案(包括礦產(chǎn)、工業(yè)、旅游、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等)，提出存量建設(shè)用地集約節(jié)約利用要求(包括城市更新、地下空間利用、鄉(xiāng)村用地優(yōu)化等)，以及公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施體系、市政基礎(chǔ)設(shè)施、國土風(fēng)貌設(shè)計(jì)等配套要素的總體規(guī)劃要求(見圖2)。

　　2.2 有效傳導(dǎo)之下管控方式的彈性問題

　　有效傳導(dǎo)，即針對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃的傳導(dǎo)失效問題，強(qiáng)調(diào)從不同層級(jí)、縱橫維度搭建有效的傳導(dǎo)機(jī)制。目前我國已形成了從國土空間規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃縱橫兩個(gè)層面的傳導(dǎo)體系[13](見圖3)。其中，橫向傳導(dǎo)通過規(guī)劃內(nèi)容的深度控制得以實(shí)現(xiàn)(上文已做分析)，此處重點(diǎn)討論縱向維度的用地管控傳導(dǎo)問題。

　　我國現(xiàn)行空間規(guī)劃因用地布局過細(xì)導(dǎo)致與控制性詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)失效問題較為突出[14]，為應(yīng)對(duì)這一問題，國土空間規(guī)劃基本確定了由功能引導(dǎo)到地塊管控的縱向用途傳導(dǎo)機(jī)制，即在國土空間規(guī)劃層面僅劃分國土功能區(qū)，其中城鎮(zhèn)功能區(qū)內(nèi)的具體用地布局在詳細(xì)規(guī)劃層面開展。筆者認(rèn)為當(dāng)前已出臺(tái)的國土空間功能區(qū)劃的試行政策更側(cè)重全域?qū)用妫芸爻叨冗^于寬泛，突出了對(duì)控制保護(hù)類要素的紅線管控，但對(duì)于國土空間中開發(fā)利用部分，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)空間開發(fā)引導(dǎo)方面涉及較少，容易導(dǎo)致空間規(guī)劃矛盾下移、總體層面管制架空等問題。

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