摘 要：為了降低棚改PPP項目中的風險，提高社會資本參與棚改PPP項目的積極性，以社會資本方為研究視角。通過文獻回顧和案例分析，總結(jié)社會資本參與棚改PPP項目面臨的主要問題，篩選出社會資本參與棚改PPP項目面臨的17個主要風險因素;運用DEMATEL法分析各風險因素的重要程度及相互影響關(guān)系，確定政府信用風險、相關(guān)法律法規(guī)不健全風險、市場收益不足風險、規(guī)劃設計風險為關(guān)鍵風險因素;針對關(guān)鍵風險因素提出社會資本方防范措施，即多舉措并舉、細化合同條款、合理界定棚改PPP項目使用者付費范圍、選擇實力強的設計院是防范社會資本的有力措施。研究結(jié)果為分析棚改PPP項目風險提供了新思路，有助于提高社會資本參與棚改項目的積極性，所提對策對社會資本合理規(guī)避棚改PPP項目關(guān)鍵風險具有重要的借鑒意義。

　　關(guān)鍵詞：城市經(jīng)濟學;棚戶區(qū)改造;PPP模式;風險因素;DEMATEL

　　棚戶區(qū)改造是政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。截至2017年底，全國各類棚戶區(qū)改造累計開工3 287萬戶，預計到2020年，中國總計要完成棚戶區(qū)改造工程2 000萬戶，持續(xù)時間長，資金缺口大。為解決棚改模式巨大的資金缺口問題，相關(guān)部門明確提出創(chuàng)新融資機制，推廣政府和社會資本合作模式(PPP模式)。將PPP模式運用于棚戶區(qū)改造項目中，有利于提高項目運作效率，緩解資金壓力，對棚戶區(qū)的成功改造具有重要意義。

　　然而，中國在棚改PPP項目實踐中還存在一些問題，一方面，部分地方政府過分關(guān)注PPP模式的融資功能，并未真正貫徹PPP模式理念;另一方面，進行改造的棚戶區(qū)大多基礎設施不健全，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，治安和消防隱患大，在拆遷、建設以及運營階段存在一定的困難，這些問題導致社會資本參與棚改PPP項目面臨一定的風險。

　　范小軍等[1]從基礎設施項目成本和收益角度，提出了政府和項目主辦方的風險分擔比例模型;柯永建等[2]通過分析英法海峽隧道項目，指出PPP項目最關(guān)鍵的風險因素包括政府信用風險、運營風險和市場收益風險;烏云娜等[3]采用ISM-HHM混合方法，將PPP項目風險因素分為政治風險、法律風險、金融風險、建設風險、生產(chǎn)運營風險、市場收益風險、第三方風險等。

　　綜上所述，目前針對棚改PPP項目風險的研究主要側(cè)重于風險分擔和風險因素方面，較少對各風險因素之間的關(guān)系進行分析，雖然棚改PPP項目風險來源不同，但各風險因素之間相互依存，相互制約，具有一定的相關(guān)性[4]。因此，在項目建設過程中，如何快速識別出根源性風險，并對這些風險進行針對性的規(guī)避和管理，對于提高社會資本參與棚改PPP項目的積極性，保證項目的順利進行具有重要意義。筆者以社會資本方為研究視角，通過梳理相關(guān)文獻和進行案例分析，歸納總結(jié)出社會資本參與棚改PPP項目中面臨的主要風險因素，然后運用DEMATEL法，分析這些風險因素之間的相關(guān)性，利用風險關(guān)聯(lián)圖對關(guān)鍵性風險因素進行分析，并提出關(guān)鍵風險防范措施。

　　1 社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題及風險

　　1.1 社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題

　　棚戶區(qū)改造工作自開展以來，得到了各級政府的大力支持，運用PPP模式進行棚戶區(qū)改造也取得了良好的成效，如河南焦作棚改項目、安徽安慶棚改項目和遼寧工礦棚改項目等。但在棚戶區(qū)改造過程中，仍存在一些問題阻礙著棚戶區(qū)改造的順利開展。一方面，棚戶區(qū)改造項目本身面臨拆遷困難、資金缺口較大等問題;另一方面，將PPP模式引入棚戶區(qū)改造項目，對地方政府的財政能力、社會資本的融資能力也提出了新的挑戰(zhàn)。

　　1.1.1 地方政府財力不足，履約能力較弱

　　項目公司的收益主要包括2部分，一是經(jīng)營物業(yè)收費，如商鋪、停車場等，二是政府根據(jù)項目預期收益進行可行性缺口補助，所以政府的財政實力和履約信用對于社會資本是至關(guān)重要的[5]。

　　在項目實際運行過程中，地方政府的財政實力或履約能力往往不太理想，一方面，部分政府存在可支配財力不足的情況，本級財力只能勉強保工資、保運轉(zhuǎn)，且未有上級專項資金補助，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)待改造的棚戶區(qū)數(shù)量較多，但由于地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱、財源匱乏、財政增收困難，一定程度上影響了政府財政補貼的發(fā)放。另一方面，很多地方政府領(lǐng)導傾向于將PPP模式作為一種融資工具，并沒有真正貫徹PPP模式理念[6]，一旦發(fā)生政府人事變動，規(guī)劃變更，政府的履約能力則被削弱，改造工作將面臨較大的風險。

　　1.1.2 社會資本融資壓力較大

　　在PPP模式下，由政府和社會資本共同出資組成的項目公司負責棚戶區(qū)改造的融資工作，項目公司利用項目自身資產(chǎn)、收益、政府付費計劃和財政補貼作為增信措施[7]，通過將項目合同中的各項權(quán)益及未來創(chuàng)造的現(xiàn)金流質(zhì)押給銀行進行貸款。但在實際操作中，政府履行完出資義務后，項目融資的具體工作則基本由社會資本方負責。

　　根據(jù)政府和社會資本合作PPP研究中心數(shù)據(jù)，PPP項目股本投入的比例一般為10%～30%，這就意味著通過貸款等方式獲得的資金占比為70%～90%[8]。但由于項目公司設立時間短、信用記錄空白且質(zhì)押物存在變數(shù)，降低了金融機構(gòu)向項目公司的貸款積極性。此外，一般棚改項目的貸款期限較長、貸款金額較大，且還款現(xiàn)金流易受到政府財力、信用、收費價格波動等影響，具有較大的不穩(wěn)定性，這些因素都加大了社會資本的融資壓力。

　　1.1.3 社會資本責任下的征地拆遷難度較大

　　在棚改PPP項目中，拆遷主要分為2種模式，第1種是由政府負責拆遷工作，項目公司負責安置房與配套設施的建設運營工作，在該模式下，社會資本不參與拆遷工作，不屬于本文的討論范圍;第2種模式則是項目公司負責棚戶區(qū)改造項目的全生命周期工作，包括拆遷、安置、建設和運營[9]，在該模式下，社會資本負責項目地塊的征遷工作，而由于棚改居民的利益訴求不盡相同，易受到來自棚改居民方的阻力，增加了拆遷難度。

　　棚改居民的阻力主要來源于3方面，1)棚改居民中有特殊困難家庭，如常年患病、身體殘疾、下崗失業(yè)等，這部分居民在拆遷之后，按照拆遷條例規(guī)定獲得的補償并不能解決他們的居住問題，這部分人群會阻礙拆遷工作的進行。2)拆遷補償?shù)膬r格與房地產(chǎn)市場價格差距較大[10]，部分棚改居民不愿接受，且持有“超額補償”的想法。3)部分棚改居民對教育、醫(yī)療、工作有著特殊要求，不滿意安置房的地點而不愿搬遷。這3種情況的存在極大增大了項目拆遷工作的難度。

　　1.2 社會資本參與棚改PPP項目面臨的風險

　　為進一步研究社會資本參與棚改PPP項目面臨的風險，筆者在對社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題進行分析的基礎之上，結(jié)合相關(guān)文獻資料和棚改案例，歸納出棚改PPP項目的主要風險因素。

　　1)社會資本參與棚戶區(qū)改造面臨的問題主要來源于政府、社會資本本身以及棚改居民，而這些問題會導致多個相關(guān)風險的發(fā)生[11]。一方面，政府的財政能力直接關(guān)系著社會資本的收益，而履約能力較弱則容易導致政府信用風險的發(fā)生，對相關(guān)程序的審批進度、法律風險的發(fā)生也具有一定的影響;另一方面，社會資本的融資壓力也直接導致了融資階段社會資本面臨資金籌措困難等融資風險;此外，棚改居民的反對也增大了項目拆遷風險的發(fā)生。

　　2)GRIMSEY等[12]指出PPP模式下的基礎設施項目主要面臨9類風險，分別是：技術(shù)風險、融資風險、建設風險、運營風險、項目缺省風險、不可抗力風險、市場風險、法律法規(guī)風險、環(huán)境破壞風險。宋健民等[13]以社會資本方為視角，提出PPP項目的內(nèi)部風險包括建設風險、運營風險和溝通風險。沈煜超[9]按照宏觀風險和項目階段對風險進行劃分，其中項目階段風險分為前期風險、建設階段風險、運營階段風險和移交階段風險。

　　筆者選取了15個棚戶區(qū)改造項目進行分析，歸納其主要風險因素。如杭州望江棚改項目存在政府補貼支付不及時、建設成本超支、工期延誤、征地拆遷困難等風險;鄭州慧濟區(qū)棚改項目則面臨規(guī)劃設計先天不足、成本超支和政府信用等風險;梧州市棚戶區(qū)面臨“釘子戶”、政府財政資金不足等風險;包頭市多民族聚居棚改區(qū)則存在資金籌措困難、審批延誤和拆遷困難等風險。

　　3)根據(jù)整理出的風險清單，通過咨詢有棚改PPP項目經(jīng)驗的專業(yè)人員，對風險因素進行篩選，結(jié)合PPP項目全壽命周期，將風險因素按照項目階段進行劃分，分別為項目準備階段、融資階段、建設階段、運營階段和其他風險，如表1所示。

　　2 棚改PPP項目風險因素的DEMATEL分析

　　2.1 DEMATEL基本原理

　　DEMATEL(決策實驗室法)是Bottelle研究所為解決現(xiàn)實世界中復雜、困難的問題而提出的方法論[21]。該方法能充分利用專家的經(jīng)驗和知識來處理復雜的社會問題，尤其對那些要素關(guān)系不確定的系統(tǒng)更為有效[22]。棚戶區(qū)改造項目是一個大型復雜系統(tǒng)，各風險因素具有一定的相關(guān)性，為快速識別出關(guān)鍵性風險進行防范，采用DEMATEL對棚改PPP項目的風險進行分析。

　　推薦閱讀：《安徽師范大學學報》(人文社會科學版)(雙月刊)創(chuàng)辦于1957年5月，歷經(jīng)《安徽師范學院學報》《合肥師范學院學報》等幾次更名，文革期間曾一度停刊，1973年復刊，迄今出版37卷161期。