摘要：在現代民主制度中，民意扮演著重要的角色。民眾的呼聲日益成為決策者關注的要點。然而同時，人們也注意到“民意”不穩定、不科學性。民意的創造者究竟是誰?民意的傳遞者是否真實表達了民意?民意的接受者如何看待民意?盡管有諸多疑問，但是民意在政治生活中的作用依然重要，依然是一個政權穩固的基礎。決策者應當理性分析，慎重選擇，在政策制定規程中既要能體現民意，又要符合社會發展的規律，為民意發揮更大的作用打下牢固的基礎。文章發表在《湖南大學學報》上，是刊發職稱論文范文，供同行參考。

　　關鍵詞：民意 政府 公共政策

　　民意作為公共政策制定中不可忽略的變量已收到人們越來越多的關注。可以說民意是民主生活的重要組成部分。民意的輸入與輸出不僅是民眾保障權利的重要途徑，更是政府獲得支持的重要方法。因為政府行為的合法性來源于它們對人民意志的體現。 一般認為民意是公民對于流行的、特定的問題和事件的反應。 而這些反應通常體現在某個地域的公共政策當中。公共政策是政府有所為與有所不為的內容的反映。政府在民意面前既是強大的又是脆弱的。“圣雄”甘地成功利用非暴力運動使印度從英國人那里獲得了獨立。二十年后，馬?丁?路德?金又以同樣的方式為美國黑人爭取了應有的權利。相反的，如果一個制度缺乏公眾的支持那么它很快就會垮臺，就像東歐劇變和蘇聯解體。那么，民意是不是可以成為政治領域決策的主導呢?很少有學者希望這樣。民意總是處于一種朦朧，變換的狀態，但偶爾又會充滿激情與力量。它與公共政策制定的博弈究竟是好是壞，現在仍然沒有定論，甚至這種博弈是否存在都無法確定。

　　一、民意的創造者

　　首先，究竟是公共政策塑造民意還是民意塑造公共政策? 一般看來，政府制定一項公共政策后一定會將公共輿論引向對其有利的一面。但是，政府為了順應民意也會制定出一些本不打算制定的政策。但是相對于政府這個有組織機構、有獨立專業思維能力的團體來說，民眾很容易受其影響;同時，一些利益集團也會引導或制造一些民意來達到自己的目的。民眾的意志是永遠無法獨立的。另外，民眾自身也是民意的主要生產者，但是在大多數情況下民眾對政治并不關心，除非它直接涉及到自身利益。這也是“直接民主”未被推廣的原因。民眾需要被更理性，更專業的人來代表發言，而這個代表也可能是民意的創造者。

　　早在古希臘時期，柏拉圖就對民意抱有深深的懷疑。不可否認民眾的智慧總是有限的，而且參差不齊，分散的意志很難形成科學的決斷，從而導致不能形成一個統一的主見，很少有人可以慧眼獨具。(當他可以獨立的提出見解時他已不是群眾了)同時，政府與民眾的信息是不對等的，信息傳播的渠道始終是在少數決策者手中，民眾往往是被動的接受，所得到的信息往往是被掩蓋的或是修改過的。另外，民眾輿論決定公共政策這一事件總是帶有一定的虛假性。不可能每一個人都有機會親身決定政策的制定，民眾決策只存在于人們的腦海中，真正提供決策方案的還是政府精英，只是宣傳中強調了民眾的參與作用，而使民眾誤認為有了影響政策的渠道和權力。

　　“民眾”一詞總是帶有某種囊括性與廣泛性，但是具體到數量上多少人才可以算作民眾?小部分專注的民眾對于某個政治問題的意見是否可以代表剩余民眾。那些受過良好教育，了解政治中抽象問題的人是否可以代表普通大眾的心聲?決策者是否會由于只聽到這些專注民眾的聲音而忽略了更廣泛的民意?這是少數服從多數中的一個悖論，因為在社會上更多的是“沉默的大多數”，而真正具有影響力的是那些“雄辯的極少數”。

　　二、民意的傳遞者

　　新聞媒體是民意傳遞的重要渠道，但是在這一過程中民意又會發生不可避免的偏差。新聞媒體往往在不知不覺中告訴民眾一些政治意見，希望民眾接受后可以影響到政府的決策。另一方面，政府把新聞媒體作為獲取民意的有效手段，這種依賴性導致政府從媒體中以為獲得了“民意”，政府與民眾之間隔著復雜的媒體機構，這就像是一種傳話游戲，最后一個人一般很難說出第一個人的原話。在這期間，民眾以為自己的意見通過新聞媒體得到了有效的表達，而不再嘗試主動與政府對話的一些方式，也不會形成一個穩定的公民團體來表達政治意見，從而減弱了公民政治參與的力度。媒體是一個復雜的組織，它的精英領導不是一個無私的群眾代言人，而是一個有政治和經濟頭腦的理性人。因此，這個組織在報道時會對信息進行篩選，改編，并在它認為適合的時間發表。這樣得出的公眾輿論已經是個別組織和個人的意見了。

　　三、民意的調查

　　調查民意是一個很難把握的過程。首先是調查技術的限制，樣本的選擇非常重要，一般有分層定額抽樣與隨機抽樣兩種方法。就某地區群眾“幸福感”的調查而言，如果采取短信調查方式，那么顯然被調查者不包括那些沒有手機的人，而這些人卻極有可能影響調查的結果。調查手段無形中改變了調查的樣本。再次是調查成本不能被縮減，問卷調查最為廉價，但結果卻極不準確。另外調查者的主觀偏見，調查的時間地點這些因素都可能會造成民眾意見前后不一，甚至截然相反，參與社會事件中的群眾，感情無論善惡，皆夸張真率、沖動易變、缺少理智，更多受生物本能影響，有如原始人，易被煽動鼓舞。 。同時，調查中的某些誘導性的措辭極有可能形成對普通民眾的暗示，甚至達到控制民意的目的。例如，“對抗法庭”與“直面法庭的考驗”這兩種說法顯然會對被調查者造成不同的心理效果。調查的客觀環境不同也會影響到公眾的前后判斷。公眾輿論的不穩定性的一個重要原因是公眾缺乏對于一項事件或政策的持續，有效的，科學客觀的關注。

　　顯然要每一個民眾和決策者直接交流是不可能的(雖然這是更直接更有效的方式)。阻礙是多方面的：如果決策者有意避免和民眾溝通，由于雙方擁有資源量的不等而導致能力不等，民眾只能被動的接受決策結果;如果民眾對政治缺乏熱情甚至對于自己的權利漠不關心，并不想去建言獻策或者指出政策的中問題，那么決策者也不能得到民意的理解;如果決策者和民眾都有意溝通，但二者的知識水平能力畢竟不在同一層次，考慮問題的角度和深度也不可能一致，決策者的理解和民眾的表達存在天然的鴻溝無法逾越。

　　四、民意是否應當被貫徹?

　　準確地收集民意已是一件非常困難的事，但是當決策者面前呈現出經過嚴密調查，絕對精確的民意數據時，他會原封不動的把它運用到決策中去嗎?他猶豫不決也許并不是因為自己的利益沒能在政策中得到滿足，而是這些民意本身存在的不科學、不合理、不明智的地方。前面已經說過，普通民眾缺乏對某一項議題持久，科學的關注，所以他們的意見往往是從當下利益、個人利益出發的。例如，美國對待黑人權利的問題上，白人大眾與精英的觀點有著巨大的差別。白人大眾一般更加排斥黑人，而受過良好教育，社會地位較高的精英則會更加包容。結果很明顯，精英的包容更加有利于歷史的發展。隨著時間的推移，白人大眾的態度才變得更加寬容。可見民眾的意見有時是相對落后的。另外，由于責任的分散，民眾一般不會對事件的結果負責，所以民意的表達也可能是不負責任的。理性的決策者可以在特定的時間內選擇有價值的民意來聽取，但是這還是無法取代仔細的分析和慎重的預測。民意雖是政策制定的重要因素，卻不是唯一與至高的考慮。

　　五、總結

　　民意在公共政策制定中究竟發揮著怎樣的作用?這是一個很難回答的問題，然而可以肯定的是公共輿論的作用不像想象中那么有力且有利。我們對于民意作用的“低估”源于對直接民主的一種深深的不信任感。正如美國建國之初在選擇直接民主與代議制民主之間經歷的那種煎熬。當然，歷史上也有極度推崇民意的理論，其中最著名的代表便是盧梭的社會契約論。他極力強調一個正義的社會應該是一個有著自己意愿的志愿共同體， 并強調任何法律，不論是政治、民法或刑法，都必須以民意為基礎，同時一個好的社會能夠“迫使人走向自由”。這就可以解釋為什么法國大革命后會出現雅各賓派的恐怖政策。盧梭有關“民意”的理論建立在一國長期運作的基礎上還是非常可取的，一國政權的穩固必須具有符合民意的合法性。但它并不適用于解釋制定短期公共政策中民意的影響。當然，我們不能認為公共政策是與民意背道而馳的，只能說人的判斷與理智是有普遍一致性的。民眾與政策制定者的眾多意見還是有交集的，民意對政策結果的反饋還是很有效的。目前看來，認為民意在公共政策制定過程中已經真正發揮它的作用還不科學，但不否認未來民意將可達到的效能。

　　刊發職稱論文須知：《湖南大學學報》(社科版)系綜合性人文社會科學學術類核心期刊，CSSCI來源期刊，教育部首批16家“名欄”建設刊物之一，第三屆、第四屆“全國三十佳社科學報”，湖南省“十佳社科期刊”，教育部科技論文在線優秀期刊二等獎，湖南省最具影響力期刊,北京大學圖書館核心期刊。該刊為雙月刊，單月28日出版，大16開，10印張160頁，國內外公開出版發行，郵發代號國內42-181/國外BM5885，國內統一定價72元/年。