[摘 要] 在我國工業化和城市化過程中，隨著工商業和交通占地、城市擴張用地和開發區圈地等的加劇，越來越多的農民逐步失去了賴以生存的土地，變為“失地農民”。而被征地農民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要來源。妥善安置失地農民, 是我國社會發展中一個不可忽視的問題, 也是全面建設小康社會的一項重要任務。而要切實解決好失地農民的生存與發展，必須進一步建立健全相應的社會保障制度。

　　[關 鍵 詞] 失地農民 社會保障 制度建設

　　伴隨著經濟社會發展以及城市化的不斷推進，失地農民數目越來越多，給社會帶來的壓力越來越大。他們是社會生活中最弱勢、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為影響我國社會穩定的一個重要制約因素。他們徘徊在城市的邊緣，成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”。 妥善安置失地農民, 是我國社會發展中一個不可忽視的問題, 也是全面建設小康社會的一項重要任務。

　　一、失地農民的現狀

　　在我國工業化和城市化過程中，隨著工商業和交通占地、城市擴張用地和開發區圈地等的加劇，越來越多的農民逐步失去了賴以生存的土地，變為“失地農民”。而在這個龐大的失地農民群之中，很顯然，存在著兩大難題。由于政府在城市化進程中對失地農民的相關政策配套的不完善，可以說相當一部分失地農民目前處于“進無出路、退無保障”的兩難境地。

　　被征地農民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本出路在于就業。失地農民就業難，既有自身條件的原因，也是現行征地安置政策不夠健全的結果。首先，農民的土地被征用，意味著他們失去了原本所擁有的生產資料，不得不拋棄世代相傳的生產方式，而在競爭激烈的就業市場中，他們則明顯處于劣勢，這集中表現為年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農勞動技能三大就業弱勢，再加上農村就業信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農民向二、三產業轉移。即使已實現了就業轉移的失地農民，一旦合同期滿或精減人員，他們往往首當其中被裁減。其次，隨著企業用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置的方式，對失地農民的征地、拆遷、就業等進行的一次性貨幣補償來解決失地農民的就業問題,貨幣安置引發的突出問題是，在大量的失地農民再就業極為困難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會功能，在市場經濟條件下，有限的資金難以為失地農民再造一個可持續生計。再次，一次性貨幣的補償金直接發到農民手中，則可能因為他們只注重眼前利益或使用不當,反倒成為對解決養老保障問題的一個不利因素。

　　養老保障是失地農民普遍擔心的問題。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，就業機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養老需求則沒有充分考慮;其次，現行征地價格滿足不了失地農民養老保障制度的需要。短期看，失地又失業的農民尚可靠一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平不致于明顯下降。但長遠講，隨著安置費用逐漸用完，失地農民的就業和社會保障問題勢必凸現，給社會穩定留下隱患。

　　土地是保障農民生活的基本載體。在城鄉分割的二元政策環境下，土地是農民生活保障的基本載體，它可以為農民提供基本生活保障和就業機會，有財產增值的功效，還可以為其后代提供土地“繼承” 權，同時由其后代承擔養老責任。農民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農民依靠它維持生活、保證就業、應對未來養老和醫療意外等。

　　雖然農民的土地被征用后會有安置補償費，但由于現行補償標準過低、大多采取單一的貨幣補償方式，對農民未來保障問題考慮不夠周全等，使得失地農民社會保障問題日益突出甚至比較嚴峻。

　　過快的征地速度進一步加劇了失地農民保障問題。失地農民保障問題日益突出。首先，農民失去土地意味著“權利”受到極大影響。一是生存權，農民失去土地等于失去了生產資料，失去了收入和生活來源，目前明顯偏低的土地補償標準嚴重影響農民的基本生活。二是維系權，農民由于知識結構單一、綜合素質低，缺乏應對市場競爭的能力，失地往往意味著失業，更無法奢談維系未來的生活。三是發展權，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，更好的發展只能是空談。其次，農民失地后生活方式發生根本變化，消費中的貨幣化程度大幅增加，生活成本上升的壓力很大，保障問題十分突出。

　　二、建立健全對失地農民的保障制度

　　1、建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，因此必須重視失地農民最低生活保障的建立。失地農民已經不再享有土地保障，在他們失去其最基本的生活保障——土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等就業機會和待遇。

　　2、建立失地農民基本養老保險制度。養老保險是我國社會保險體系中最重要、最基本的部分，通常采取社會統籌和個人賬戶相結合的方式。參加基本養老保險就要履行相應的繳納保險費的義務，失地農民基本上都是利用土地補償金，采用一次性繳費的完全積累模式，而應逐步轉變成等同于城市職工在工作期間分期繳費的逐漸積累模式。

　　3、建立失地農民醫療保障制度。在我國農村，生產力普遍較低，經濟水平整體上較差。農民面臨著養老、疾病和貧困的巨大風險。醫學科技的進步，在提高醫療服務水平，保障居民健康的同時，醫療費用也大幅度攀升，致使農村醫療風險凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫療風險還對生活質量造成沖擊。因此，醫療保障也應該成為失地農民社會保障的一個基本面。失地農民醫療保障基金的來源應以失地農民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應該出一部分。

　　4、建立失地農民自主創業扶助和再就業培訓制度。把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。重點加強失地農民的就業技能培訓，提高他們的就業競爭力。凡勞動年齡段內的失地農民，均可進入城鎮勞動力市場，享受就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務。在接受職業培訓、就業援助、自主創業等方面享受與市區城鎮人員同等政策對待。

　　5、建立為失地農民提供法律援助制度。失地農民與進城農民工、城鎮下崗工人、城鎮貧民一樣同屬于社會弱勢群體，他們文化水平普遍較低，經濟能力也有限，在征地過程和其他社會活動中，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識和沒有足夠的能力支付因尋求行政救濟所需要的成本，包括時間、金錢、精力等，他們的切身利益往往得不到保障而采用偏激的方式來解決問題，這既不利于事情的解決，也給社會穩定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟的權利建立通暢的渠道。使農民對土地權利的行使切實得到法律的保護。

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