摘 要：本文在梳理我國城鎮(zhèn)化投融資體系改革相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，分別討論了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化投融資體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。本文指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展和相應(yīng)的投融資體系建設(shè)，有基本的理念和經(jīng)濟(jì)規(guī)律可循。但在具體的推動(dòng)過程中，各地也應(yīng)根據(jù)不同地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合自身稟賦選擇適合的改革方案。

　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;投融資體系;國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn);案例

　　一、城鎮(zhèn)化投融資體系改革的政策分析

　　黨的十八大以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)成果顯著，相關(guān)的制度建設(shè)也有了長足發(fā)展。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，將“建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制”列為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六項(xiàng)主要任務(wù)之一，并對(duì)具體實(shí)施提出了指導(dǎo)性意見①，要求對(duì)地方稅體系、政府性債務(wù)管理制度、政策性金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格等相關(guān)制度和事項(xiàng)進(jìn)一步改革和完善，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、消費(fèi)者利益和投資者有長期穩(wěn)定收益等關(guān)系進(jìn)行了明確，對(duì)非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域、社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營等問題作出肯定回答。

　　2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》進(jìn)一步提出“創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制”，明確要求加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，并將多元化、可持續(xù)作為城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制的總體要求。該規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方稅體系，提出了培育房產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等地方主體稅種。同時(shí)，針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要求按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則對(duì)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出進(jìn)行分擔(dān)。規(guī)劃還對(duì)城市建設(shè)投融資機(jī)制進(jìn)行了具體說明，提出了債權(quán)與股權(quán)融資并舉、提高直接融資占比的新思路。

　　與此同時(shí)，國務(wù)院也相繼出臺(tái)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方政府性債務(wù)管理的具體規(guī)定。2013年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系中政府與市場(chǎng)的分工作出說明。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)，有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金參與，各類投資主體同等對(duì)待。將社會(huì)資本的參與方式明確為特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等，并要求項(xiàng)目實(shí)行市場(chǎng)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管分開，權(quán)責(zé)明確;管理模式由事業(yè)單位向企業(yè)化轉(zhuǎn)變，獨(dú)立核算、自主經(jīng)營，完善價(jià)格機(jī)制。

　　2014年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，就如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制給出了具體方案，特別強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)的推廣使用。對(duì)社會(huì)資本的參與方式(特許經(jīng)營，包括投資和運(yùn)營)、參與對(duì)象(有一定收益的公益性事業(yè))、收益約定(合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼，使投資者有長期穩(wěn)定收益)、出資原則(市場(chǎng)化，獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司)、舉債方式(銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等)等進(jìn)行了細(xì)致說明。

　　相關(guān)的會(huì)議精神和相應(yīng)政策法規(guī)的出臺(tái)，為進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　二、城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國外經(jīng)驗(yàn)與案例

　　(一)城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國外經(jīng)驗(yàn)

　　世界主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)都經(jīng)歷了較長時(shí)間的城鎮(zhèn)化方達(dá)到目前的發(fā)展水平。在此過程中，投融資體系是否高效是能否提供穩(wěn)定資金保障的關(guān)鍵。這些經(jīng)濟(jì)體的成功實(shí)踐，積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以為我們提供有益的借鑒。

　　日本、韓國是城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的東亞國家，通過對(duì)日韓兩國投融資體系的研究和與美國的比較，孫健夫(1998)、徐飛(2010)發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的主要經(jīng)驗(yàn)是其投融資資金用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定、低成本的資金來源是投融資體系發(fā)揮作用的前提條件，嚴(yán)格的管理體制是投融資體系發(fā)揮作用的制度保證。我國應(yīng)該更加重視采用市場(chǎng)化手段籌措資金，加強(qiáng)信息披露，資金重點(diǎn)投放于中小企業(yè)和技術(shù)引進(jìn)創(chuàng)新。杜君楠(2008)認(rèn)為，資金運(yùn)用的政策性、經(jīng)營上的銀行性也是國外投融資體系發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。

　　對(duì)于國外投融資體系改革的成功經(jīng)驗(yàn)，鄭顯理(2005)認(rèn)為包括投資主體多元化、投融資渠道多樣化、按照市場(chǎng)機(jī)制的要求建立財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營模式、采取綜合對(duì)策降低投資成本、項(xiàng)目融資主要用于自然資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。張靜(2007)認(rèn)為包括政府重視程度高、財(cái)政投入力度大、相關(guān)制度建設(shè)完備、法律保障性強(qiáng)、政府與市場(chǎng)相結(jié)合、采用綜合協(xié)調(diào)手段、強(qiáng)調(diào)政策性模式的引導(dǎo)作用和合作性模式的主體地位。王秀云(2007)對(duì)國外城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制改革的歷程進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為主要包括國有化階段、私有化改革階段、市場(chǎng)化改革階段，其中合同出租、公私合作、用者付費(fèi)制是市場(chǎng)化改革階段的具體實(shí)踐形式。

　　綜上所述，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化投融資體系建設(shè)主要有多元化、市場(chǎng)化和綜合統(tǒng)籌三個(gè)經(jīng)驗(yàn)。多元化是就投資主體和投融資渠道而言。不論經(jīng)濟(jì)體的類型是偏向政府主導(dǎo)還是偏向自由放任，都不是由政府獨(dú)自參與，而是充分降低準(zhǔn)入門檻，為包括民間資本在內(nèi)的各種社會(huì)資本提供參與機(jī)會(huì)。資金也不只是來源于政府財(cái)政，而是涵蓋了本國社會(huì)資金、外國直接投資，甚至還有向外國政府和金融機(jī)構(gòu)的借款。市場(chǎng)化是就項(xiàng)目運(yùn)營而言。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論表明，市場(chǎng)化運(yùn)營是保證項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營管理高效率運(yùn)作的良好條件，政府直接主導(dǎo)往往與低效率相關(guān)聯(lián)。這也被發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐所證明。綜合統(tǒng)籌是就整體的投融資成本而言。投融資成本不只與利率相關(guān)，稅收和福利政策也是重要的影響因素。綜合統(tǒng)籌才能降低總體成本。

　　(二)城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國外案例

　　西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中的投融資體系案例眾多。美國具有典型意義。

　　就融資方式而言，美國城鎮(zhèn)化投融資資金一般通過稅費(fèi)、債券等方式籌集。其中以債券為主，運(yùn)用政府財(cái)政或建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流保障債券發(fā)行。對(duì)于債券發(fā)行面臨的信用問題，一般通過金融機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)公司擔(dān)保，提高債券的信用等級(jí)。具體而言，對(duì)于交通、電力、醫(yī)療、教育等公用事業(yè)投資，聯(lián)邦政府給予地方政府一定比例的財(cái)政撥款;而對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，除州和地方政府稅收外，主要通過發(fā)行債券籌集。環(huán)保和軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由聯(lián)邦政府主導(dǎo)。

　　就資金來源而言，民間資本為主，渠道多元，政府財(cái)政為輔。在美國的社會(huì)總投資中，私人投資占比超過80%，而政府財(cái)政投資占比不到20%。鑒于美國的政治經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)在美國非常少，聯(lián)邦、州和地方政府的國有企業(yè)占比不到國民收入的2%。雖然財(cái)政支出在美國的投融資體系中占比較小，但作用巨大。核電站、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的快速推動(dòng)，得益于美國財(cái)政通過直接投資或給予補(bǔ)貼提供的資金。

　　就政策目標(biāo)而言，除了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)以外，美國在城鎮(zhèn)化過程中非常注意地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。相關(guān)措施包括稅收優(yōu)惠、政府采購、為符合條件的落后地區(qū)投資提供補(bǔ)助和直接投資。此外，鑒于研究開發(fā)類投資資金需求量大、風(fēng)險(xiǎn)較高的特性，民間資本參與有限，特別是與生產(chǎn)密切相關(guān)的研究開發(fā)，美國通過財(cái)政資金給予了充分支持。

　　三、城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)與案例

　　(一)城鎮(zhèn)化投融資體系改革的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

　　改革開放以來的實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有力推動(dòng)了我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國城市化率由1978年的17.92%增加到2016年的57.35%，城鎮(zhèn)常住人口接近8億。然而，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并沒有跟上城鎮(zhèn)化水平增長的步伐，投資總量和比例均不能滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中央城鎮(zhèn)化會(huì)議要求各地“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制與機(jī)制”。不少學(xué)者針對(duì)各個(gè)省份在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的實(shí)踐做了研究，進(jìn)行比較分析，得到了非常有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　廖鳳華和姜林(2010)、楊柳和鄒斌(2012)通過分析四川的城鎮(zhèn)化過程，強(qiáng)調(diào)金融發(fā)展在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的作用，并探討資源配置、資金供給、風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在的問題，建議推進(jìn)區(qū)域金融中心建設(shè)、利用其輻射能力提升城市功能，提高資金轉(zhuǎn)化水平，建立必要的農(nóng)村金融服務(wù)體系。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)化起步較晚，具有一定的特殊性。有鑒于此，王偉和鄧偉平(2011)考察屬于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化典型案例的廣東清遠(yuǎn)，強(qiáng)調(diào)了政府誘導(dǎo)型金融支持的重要作用。廣東清遠(yuǎn)的案例表明，推動(dòng)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要將建設(shè)的任務(wù)交由社會(huì)參與，將政府作用轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谑袌?chǎng)誘導(dǎo)機(jī)制，由此吸引商業(yè)性和開放性金融、擔(dān)保體系和銀保合作等外源資本。鄭玫和傅強(qiáng)(2008)、馬慶斌和劉誠(2012)以重慶市為例對(duì)城鎮(zhèn)化融資的特點(diǎn)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)以保費(fèi)收入、存款余額、貸款余額、金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金收入等四個(gè)指標(biāo)度量的金融發(fā)展水平都和城鎮(zhèn)化率增速正相關(guān)。同時(shí)，研究強(qiáng)調(diào)了國有建設(shè)性投資集團(tuán)作為基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目投融資平臺(tái)的作用。中國人民銀行聊城市中心支行課題組(2010)通過對(duì)山東軸承產(chǎn)業(yè)集群的研究，并和其他城鎮(zhèn)化發(fā)展方式進(jìn)行比較，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)集群是推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑。姜安印和鄭博文(2013)詳細(xì)討論了甘肅省新型城鎮(zhèn)化投融資體系面臨的不同問題，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)、棚戶區(qū)和城市開發(fā)區(qū)建設(shè)、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新等方面的融資困難，分別給出了吸收社會(huì)資本進(jìn)入、土地綜合開發(fā)利用、創(chuàng)新信貸融資模式等具體建議。胡海峰和陳世金(2014)對(duì)河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系進(jìn)行了考察，強(qiáng)調(diào)合理界定政府和市場(chǎng)作用的范圍和領(lǐng)域，建議將城鎮(zhèn)化建設(shè)分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，并分別對(duì)應(yīng)政府和民間資本的投資主體地位。

　　綜合而言，隨著城鎮(zhèn)化水平快速提高，城鎮(zhèn)每年都會(huì)新增大量人口，相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求隨之?dāng)U大。建設(shè)的需要對(duì)應(yīng)的是大量的資金需求。由于我國幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理環(huán)境的區(qū)域差異非常之大，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須因地制宜，考慮不同的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　推薦閱讀：《城鎮(zhèn)供水》(雙月刊)創(chuàng)刊于1981年，是由建設(shè)部主管、中國城鎮(zhèn)供水協(xié)會(huì)主辦的國內(nèi)外公開發(fā)行的有關(guān)城鎮(zhèn)供水技術(shù)性期刊。