[摘要]地方國有投融資平臺公司由于其獨特性，在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重大作用的同時也存在較多的問題和風(fēng)險。有效防范和化解這些問題和風(fēng)險，促進其持續(xù)、快速、健康發(fā)展，是審計機關(guān)落實中央有關(guān)精神的重要內(nèi)容，也是積極融入新發(fā)展階段、服務(wù)發(fā)展大局的體現(xiàn)。筆者結(jié)合實際審計工作中發(fā)現(xiàn)的地方國有投融資平臺公司存在的問題，分析原因揭示風(fēng)險，并提出建議和措施，旨在發(fā)揮審計促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

　　[關(guān)鍵詞]國有投融資平臺 問題和風(fēng)險 審計

　　一、地方國有投融資平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀

　　從20世紀(jì)90年代開始，由地方政府部門及其所屬機構(gòu)通過財政撥款、土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入，而設(shè)立的具有政府公益性投資項目融資功能并擁有獨立法人資格的地方國有投融資平臺公司，如雨后春筍般在各個城市成立。

　　因其從成立初始就與地方政府及政府部門之間存在高度關(guān)聯(lián)性，一般具有政府代償性、投融資性、公共性、非實質(zhì)獨立性等特點，多采用集團公司的形式，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。這些地方國有投融資平臺公司，能夠解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺等諸多問題，大多承擔(dān)了當(dāng)?shù)貒蓄I(lǐng)域的商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資、公益性項目代建及籌融資等任務(wù)，在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中發(fā)揮了非常重要的作用，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大的貢獻。同時，這些公司在發(fā)展過程中，也面臨較多的問題和風(fēng)險。規(guī)范地方國有投融資平臺公司運營的各項監(jiān)管措施也不斷地出臺，特別是隨著防范化解重大風(fēng)險工作的深入推進，地方國有投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

　　二、存在的主要問題

　　(一)定位模糊，職責(zé)交叉，不能形成發(fā)展合力

　　地方政府為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，往往會根據(jù)自身需要成立不同的地方國有投融資平臺公司，有市級的也有縣區(qū)級別的，有基礎(chǔ)建設(shè)類的也有公共服務(wù)類的，有的時候甚至為了個別大型基建項目而成立專門的投融資平臺公司。地方國有投融資平臺公司本質(zhì)就是代表政府作為投資主體，在實際運作上難以區(qū)分究竟是政府的職能“部門”還是市場化企業(yè)，總是帶著部分“財政”功能或是擔(dān)當(dāng)了融資和出納的角色。作為企業(yè)，其發(fā)展定位和經(jīng)營方向模糊、不夠明確，職責(zé)相互有交叉。

　　如對某市成立的市級國有投融資平臺公司進行分析后發(fā)現(xiàn)，其中屬于旅游開發(fā)性質(zhì)的有2家，屬于城市公用基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、運營管理的有4家，屬于農(nóng)田水利開發(fā)方面的有2家，屬于工業(yè)領(lǐng)域的有2家，相同或相近領(lǐng)域的公司之間業(yè)務(wù)內(nèi)容有交叉，不能形成發(fā)展合力，不利于企業(yè)做強做大。

　　(二)資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力較弱

　　地方國有投融資平臺公司實收資本中多以股權(quán)、債權(quán)、公益性資產(chǎn)等劃撥資產(chǎn)為主，這部分資產(chǎn)只是賬面權(quán)益劃入，往往存在股權(quán)不優(yōu)、無收益權(quán)或無收益、債權(quán)資金無法收回、公益性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰或因無產(chǎn)權(quán)證導(dǎo)致無法抵押等問題。雖能滿足擴大財務(wù)報表資產(chǎn)規(guī)模的需要，但并不能真正為地方國有投融資平臺公司帶來利益。同時，地方國有投融資平臺公司的業(yè)務(wù)多圍繞投資、融資展開，大量的投資項目為政府主導(dǎo)的公益性項目，以營利為目的經(jīng)營業(yè)務(wù)占比較小，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營存在風(fēng)險。

　　如經(jīng)審計摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某市市級地方國有投融資平臺公司的總數(shù)量不及駐地央(省)企數(shù)量的四分之一，但其總資產(chǎn)已超過了駐地央(省)企資產(chǎn)的總和，而實現(xiàn)的營業(yè)收入是駐地央(省)企的21.6%，凈利潤是駐地央(省)企的16.05%。大量非經(jīng)營性資產(chǎn)的劃入并未給公司發(fā)展帶來助力。經(jīng)對其中一家投融資平臺公司的經(jīng)營狀況進行分析，發(fā)現(xiàn)其主要業(yè)務(wù)為政府融資并進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入僅占其總收入的1.39%，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展前景不容樂觀。

　　(三)債務(wù)規(guī)模居高不下，或有風(fēng)險日益增加

　　地方國有投融資平臺公司大多自身造血功能差，為滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，只能大額舉債。這些項目投資金額大、建設(shè)周期長，盡管有些項目名義上是PPP形式，但實質(zhì)上依然是通過借款而來，因此導(dǎo)致很多公司可用于償債的資產(chǎn)和負債比例極不匹配。地方國有投融資平臺公司的償債來源單一，清償貸款利息的壓力很大，債務(wù)本金只能通過借新還舊不斷滾動的方式維持，債務(wù)規(guī)模不斷增加，金融機構(gòu)一旦抽貸就會發(fā)生資金鏈斷裂的危險。同時，地方國有投融資平臺公司與政府部門、其他企業(yè)之間還存在大量的資金拆借、擔(dān)保等行為。隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，資金鏈、擔(dān)保鏈不斷延長，區(qū)域國有企業(yè)整體或有負債風(fēng)險日益增加。

　　同時，部分地方國有投融資平臺公司還存在經(jīng)營性現(xiàn)金收入難以覆蓋利息支出、部分公司資產(chǎn)負債率居高不下等情況，償債能力堪憂。在政府的協(xié)調(diào)下，地方國有投融資平臺公司大額資金外借，存在不約定利息或者無息的情況，這些資金長期掛賬未能收回，存在損失的風(fēng)險。除借款外，地方國有投融資平臺公司還提供大量的擔(dān)保，被擔(dān)保企業(yè)大多經(jīng)營困難、資金緊張，反擔(dān)保措施薄弱，面臨較大的資金代償風(fēng)險。

　　(四)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，公司管理層級過多

　　地方國有投融資平臺公司雖然在形式上進行了公司制改革，相繼建立了黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，部分公司在董事會下也設(shè)立了戰(zhàn)略、審計、提名、薪酬與考核等專門委員會，形式上向現(xiàn)代企業(yè)制度靠攏。但實際中，很多公司存在不同決策層人員高度重合、決策層職責(zé)邊界不清、監(jiān)事會主席和總經(jīng)理等重要崗位人員長期空缺、無外部董監(jiān)事或外部董事未占董事會多數(shù)等情況，法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全。

　　另外，地方國有投融資平臺公司多采用集團公司的形式，存在大量的二級、三級、四級甚至五級子公司的情況，再加上行政事業(yè)單位下屬企業(yè)脫鉤改制后的劃轉(zhuǎn)并入，公司往往管理層級較多、組織機構(gòu)龐大、經(jīng)營業(yè)務(wù)龐雜。在集團層面法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善的情況下，很難對下屬公司的經(jīng)營進行全面有效管控，很多下屬公司發(fā)展定位不準(zhǔn)確，甚至與集團公司主營范圍和功能定位不符;部分公司盡管無經(jīng)營業(yè)務(wù)或經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容少、收入低，卻存在著較大金額的管理費用和人員成本，形成較大金額的虧損等情況。地方國有投融資平臺公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，尚需進一步建立完善，從制度上防范化解風(fēng)險需進一步加強。