摘要：為了完成中小學(xué)布局調(diào)整的任務(wù)，縣政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施加壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又給學(xué)校施加壓力，學(xué)校出于生存與發(fā)展的考慮，不得不想盡辦法籌資建校。據(jù)我們了解， 90%的初中學(xué)校的學(xué)生住宿、食堂用房是吸納社會資金參與建設(shè)的，65%的學(xué)校校園綠化硬化，校舍改造與修繕是依靠貸款或借款來完成的，94%的學(xué)校前幾年“普九”有欠帳。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小學(xué),布局調(diào)整,義務(wù)教育,反思

　　2006年4月，我隨華中師范大學(xué)組織的《我國中部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整問題研究》課題組，深入河南中原地區(qū)市縣農(nóng)村開展調(diào)研。調(diào)研了解到，中原地區(qū)市縣新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整從2001年開始，持續(xù)至今已有5年，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的高中已基本完成預(yù)定調(diào)整任務(wù)，初中已完成92%，小學(xué)已完成70%。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整既有成功經(jīng)驗(yàn)，也存在不少問題。反思其中的經(jīng)驗(yàn)和問題，提出合理的對策，對于進(jìn)一步完善農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育健康發(fā)展具有十分重要的意義。

　　一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的主要成功經(jīng)驗(yàn)

　　(一)政府重視是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整順利進(jìn)行的前提。政府合理利用資源分配權(quán)、人事調(diào)度權(quán)、政策制度制定權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，有利于中小學(xué)布局順利調(diào)整。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡政府高度重視的地方，中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)展就順利，調(diào)整效果就好;凡政府不夠重視的地方，中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)展就慢，調(diào)整效果不理想。中原地區(qū)某縣，中小學(xué)布局調(diào)整走在當(dāng)?shù)刈钋傲校摽h政府高度重視這一工作，將其列入教育強(qiáng)縣的工作內(nèi)容之一，縣委領(lǐng)導(dǎo)和教育局局長親自深入農(nóng)村調(diào)查研究，了解情況，制定了全縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整統(tǒng)一規(guī)劃，就調(diào)整后的中小學(xué)服務(wù)半徑、學(xué)校數(shù)量、規(guī)模、學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校教學(xué)設(shè)施配備等制定了具體的操作方案，并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)實(shí)施。為了籌措建設(shè)資金，該縣政府除了加大財(cái)政撥付力度外，縣領(lǐng)導(dǎo)還帶頭捐款建校。在縣領(lǐng)導(dǎo)的帶動下，一年內(nèi)社會各界就捐款近2千萬用于中小學(xué)布局調(diào)整建設(shè)。該縣計(jì)劃于2007年建成規(guī)范化小學(xué)100所，初中20所，高中4所，現(xiàn)已完成86%的調(diào)整與建設(shè)任務(wù)。在中原地區(qū)，高度重視布局調(diào)整工作的縣大約有1/3,這些縣中小學(xué)布局調(diào)整效果都比較好。相比之下，其他重視程度不高的縣，中小學(xué)布局調(diào)整的步伐緩慢，矛盾和困難較多，效果較差。

　　(二)因地制宜，分類指導(dǎo)，分步實(shí)施是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持的基本原則。政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是保證農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件均衡發(fā)展的重要措施，但這并不等于在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中要“一刀切”“大一統(tǒng)”。不顧實(shí)際，不考慮農(nóng)村學(xué)生的需要硬性開展布局調(diào)整，會損害農(nóng)村學(xué)生和家長的切身利益，導(dǎo)致部分學(xué)生流失，不利于九年義務(wù)教育成果的鞏固和提高。中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的一條成功經(jīng)驗(yàn)就是把政府的統(tǒng)一規(guī)劃與不同地方的實(shí)際條件、實(shí)際需要結(jié)合起來，在顧全大局、重視整體效益和資源優(yōu)化的前提下，兼顧偏遠(yuǎn)、山區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后、人口分散村落的家長與學(xué)生的實(shí)際需要。例如，在偏遠(yuǎn)山區(qū)的村落里仍然保留教學(xué)點(diǎn)，配備必要的師資和教學(xué)設(shè)施，加強(qiáng)統(tǒng)一管理。對經(jīng)濟(jì)落后，人口分散的村落，保留原小學(xué)，并加強(qiáng)建設(shè)與管理。小學(xué)低年級兒童原則上就近在教學(xué)點(diǎn)和小學(xué)就讀，高年級學(xué)生可到中心村小學(xué)(村聯(lián)辦小學(xué))或鎮(zhèn)中心小學(xué)就讀。中心村小學(xué)服務(wù)半徑為2公里，初中集中到鎮(zhèn)辦寄宿制學(xué)校，高中集中到縣城。在現(xiàn)有條件下，小學(xué)建寄宿制學(xué)校有一定困難。因此，政府不強(qiáng)制要求，根據(jù)不同的條件和需要情況而定。由于當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中既加強(qiáng)了統(tǒng)一調(diào)控和統(tǒng)一規(guī)劃，又堅(jiān)持了注重實(shí)際、因地制宜、分類指導(dǎo)和分步實(shí)施的原則，因而產(chǎn)生了良好的社會效益：一方面優(yōu)化了教育資源，促進(jìn)了教育的均衡發(fā)展;另一方面，又解決了偏遠(yuǎn)山區(qū)、落后地方農(nóng)民子女上學(xué)難的問題，廣大民眾對此比較滿意。

　　(三)行政調(diào)控與成功經(jīng)驗(yàn)示范相結(jié)合是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的合理選擇方式。華中師范大學(xué)范先佐教授把農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的方式分為三種;示范方式，即政府以成功的經(jīng)驗(yàn)來推動整個(gè)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整。強(qiáng)制方式，即政府利用手中掌握的資源，用行政方法對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)行直接的控制和干預(yù)，以達(dá)到政府意愿目標(biāo)。示范與強(qiáng)制相結(jié)合的方式，即兩者的結(jié)合運(yùn)用。并認(rèn)為示范的方式是一種較為理想的方式。河南中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的實(shí)踐表明，行政調(diào)控與成功經(jīng)驗(yàn)示范相結(jié)合是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的合理選擇方式。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中只是開會、發(fā)文件、提要求，具體怎么調(diào)整，主要靠村民和村干部的自覺自愿。大多數(shù)村民和村干部不愿把自己村的學(xué)校撤掉，結(jié)果導(dǎo)致70%的村小學(xué)布局調(diào)整受阻。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在布局調(diào)整過程中始終處于主導(dǎo)地位，采取行政手段，按政府意愿強(qiáng)行撤并學(xué)校，群眾基本不參與決策，處于被動位置，由于缺乏與群眾溝通，群眾對調(diào)整持消極態(tài)度，甚至對抗，40%的地方調(diào)整難以推行。中原地區(qū)某縣在中小學(xué)布局調(diào)整中把行政調(diào)控與成功經(jīng)驗(yàn)示范結(jié)合起來，產(chǎn)生了良好的效果。一方面，政府制定統(tǒng)一的學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃和統(tǒng)一的學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并在全縣強(qiáng)力推行，哪里遇到問題，就做哪里的工作;另一方面，政府有意識率先加強(qiáng)一批定點(diǎn)學(xué)校的建設(shè)，使辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量明顯改善，吸引周邊學(xué)生就學(xué)，組織村民參觀先進(jìn)布局定點(diǎn)學(xué)校，通過比較找到自己村學(xué)校的差距，愿意讓孩子到定點(diǎn)學(xué)校上學(xué)。該縣采取這種方式妥善處理了各種矛盾，布局調(diào)整進(jìn)展快、效果好，群眾滿意率達(dá)93%。

　　(四)把農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整與加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)結(jié)合起來，是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的有效途徑。薄弱學(xué)校是指學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、師資水平、教育質(zhì)量等明顯低于國家辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)的最低要求，在本地區(qū)同類學(xué)校中處于差等位置的學(xué)校。薄弱學(xué)校的形成有多種原因，主要是這類學(xué)校長期以來生源減少，投入不足，導(dǎo)致辦學(xué)條件越來越差，教學(xué)質(zhì)量越來越低。薄弱學(xué)校的存在侵害了部分農(nóng)民子女受教育的平等權(quán)，違背了義務(wù)教育基礎(chǔ)性、公共性、平等性的要求。要使“普九”成果得以鞏固和提高，必須改造和消除薄弱學(xué)校，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。中原地區(qū)有3個(gè)縣在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中，不是采取簡單的撤并、減縮學(xué)校的辦法，而是制定統(tǒng)一的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)學(xué)校建設(shè)。凡是被確定為定點(diǎn)學(xué)校但不符合辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)者，由政府主導(dǎo)投資建設(shè)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。2004年以來，每個(gè)縣平均投入近6000萬元，把全縣中小學(xué)危房基本改造完畢，70%的小學(xué)擁有了整潔的校園、操場、圖書室、體音美和實(shí)驗(yàn)器材、電腦和桌凳齊全的教室;大部分初中除具備上述條件外，還建設(shè)了衛(wèi)生食堂、水沖廁所、學(xué)生宿舍、多媒體教室、遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)。經(jīng)過改造，當(dāng)?shù)刂行W(xué)校園面貌煥然一新，學(xué)校之間的差距明顯縮小。

　　二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整存在的主要問題

　　河南中原地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，以政府為主導(dǎo)，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則，加大薄弱學(xué)校建設(shè)的力度，優(yōu)化了教育資源，促進(jìn)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展，達(dá)到了初始的預(yù)定目標(biāo)。但在調(diào)整過程中也出現(xiàn)了不少問題，如不及時(shí)解決，將損害農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的成果，降低農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量。

　　(一)教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不是簡單的撤并、減縮學(xué)校，調(diào)整的根本動力是優(yōu)化教育資源配置，提高辦學(xué)質(zhì)量。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些縣開展農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初始動力是為了減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，追求規(guī)模效益。中央實(shí)行“以縣為主”的管理體制以來，義務(wù)教育的投入責(zé)任已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府移交給縣級政府。這一體制的確立給縣級政府帶來了巨大的財(cái)政開支壓力，不少縣的財(cái)力薄弱，基本上屬于“吃飯財(cái)政”，承擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入確有較大困難。面對新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，這些財(cái)力困難縣主要采取撤并、減縮學(xué)校數(shù)量的方式，以提高辦學(xué)規(guī)模效益，減輕財(cái)政壓力。由于只是簡單減少學(xué)校數(shù)量，很少增加投入，因而很難實(shí)現(xiàn)優(yōu)化教育資源配置，改善辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量的目的。還有一些縣，雖然政府也十分重視學(xué)校布局調(diào)整工作，也試圖通過布局調(diào)整加強(qiáng)學(xué)校建設(shè)，改善辦學(xué)條件，但由于財(cái)力困難，感到無能為力。據(jù)一個(gè)縣的教育局測算，該縣要把全部中小學(xué)建成標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，需要資金1億多，按目前財(cái)力，需要10年以上時(shí)間才能完成。由于財(cái)政投入不足，只能先重點(diǎn)建設(shè)一批中心學(xué)校，其它村聯(lián)辦小學(xué)的建設(shè)只有不斷推后，使原本規(guī)劃的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　　(二)教育資源配置不合理。北京理工大學(xué)楊東平教授認(rèn)為，政府對中小學(xué)應(yīng)當(dāng)實(shí)行公平的財(cái)政政策，從根本上改變教育資源配置向名校、強(qiáng)校傾斜的不公平做法。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，大多數(shù)縣存在教育資源配置向示范性高中、重點(diǎn)初中、中心小學(xué)傾斜的情況，個(gè)別地方甚至把建設(shè)“窗口學(xué)校”作為政績工程。筆者看到，一些城市學(xué)校和縣重點(diǎn)高中、初中校園建設(shè)十分漂亮甚至豪華，教學(xué)設(shè)施現(xiàn)代化程度很高，一些“窗口學(xué)校”有校園網(wǎng)站、電控自動門、體育館、科技大樓等。而當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村初中、小學(xué)卻是一片凄慘景象：小學(xué)沒有圖書室，沒有像樣的操場，教師沒有辦公室，許多學(xué)校缺少基本的體音美教學(xué)器材，偶爾見到一兩臺電腦，上面落滿了灰塵，因怕費(fèi)電長期不敢使用(有的學(xué)校沒人會用)。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中教育資源配置不合理的做法直接妨礙了教育的均衡發(fā)展，制約著教育公平理想的實(shí)現(xiàn)。

　　(三)寄宿制學(xué)校的建設(shè)與管理困難重重。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，使教育資源得到整合，辦學(xué)規(guī)模有所擴(kuò)大，但同時(shí)也因?qū)W生上學(xué)路途距離的增加，給學(xué)生帶來了許多不便。寄宿制學(xué)校的建設(shè)一定程度上解決了學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)和家人無暇照顧的困難。寄宿制學(xué)校的發(fā)展在現(xiàn)實(shí)情況下有以下積極意義：減少了學(xué)生的輟學(xué)、流失率，有利于對學(xué)生進(jìn)行系統(tǒng)教育，提高了學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量和綜合素質(zhì)，培養(yǎng)了學(xué)生獨(dú)立自主能力。但是，農(nóng)村寄宿學(xué)校的建設(shè)與管理也面臨許多困難。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中原地區(qū)農(nóng)村寄宿制小學(xué)很少，初中基本上實(shí)行寄宿制。從目前實(shí)行寄宿制的學(xué)校看，面臨的主要困難有：

　　1、建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，寄宿條件很差。農(nóng)村寄宿學(xué)校的寄宿用房與配套設(shè)施投資沒有納入當(dāng)?shù)卣逃?jīng)費(fèi)預(yù)算，學(xué)校在建設(shè)寄宿用房和購置設(shè)施時(shí)，只能自行籌措或用一定辦法吸納社會資金。由于資金有限，建設(shè)的房舍十分簡陋，大部分寄宿學(xué)校無浴室，無水沖廁所，無飲用熱水，給寄宿學(xué)生的生活帶來困難。

　　2、學(xué)生寄宿，增加了家庭經(jīng)濟(jì)開支，給農(nóng)民家庭造成一定經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使部分困難家庭子女出現(xiàn)上學(xué)難問題。

　　3、寄宿學(xué)生遠(yuǎn)離父母，缺少親情關(guān)愛，缺少家庭教育的配合，其身心健康成長受到不利影響。

　　4、寄宿學(xué)校缺少保育員和相關(guān)服務(wù)人員，不利學(xué)校管理。寄宿學(xué)校的保育員和相關(guān)服務(wù)人員不在國家定編之列，學(xué)校無法配備專職保育員，寄宿生的管理只能由班主任和任課教師兼任，增加了教師的工作負(fù)擔(dān)。由于缺少必要的管理人員，學(xué)校無暇顧及學(xué)生的飲食起居、衛(wèi)生、安全、防疫等工作，容易造成不安全和不穩(wěn)定事件的發(fā)生。

　　(四)欠帳較多，隱含嚴(yán)重財(cái)務(wù)危機(jī)。農(nóng)村中小學(xué)舊債和新增債務(wù)合計(jì)有100萬元以上的占當(dāng)?shù)貙W(xué)校總數(shù)的13%，有50-100萬元的占21%，有20—50萬元的占15%，20萬元以下的占40%，只有11%的學(xué)校基本不欠帳。農(nóng)村中小學(xué)除了學(xué)雜費(fèi)(部分學(xué)校有少量住宿費(fèi))，沒有其它任何收入，沉重的債務(wù)無法償還，而且在“一費(fèi)制”約束下，債務(wù)增加的趨勢難以改變。農(nóng)村中小學(xué)隱含的財(cái)務(wù)危機(jī)，必然對中小學(xué)的生存與發(fā)展帶來嚴(yán)重威脅。

　　三、建 議

　　解決農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中存在的問題，保障農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整健康開展，除了繼續(xù)推廣前述的成功經(jīng)驗(yàn)外，筆者再談三點(diǎn)建議：

　　(一)建立農(nóng)村中小學(xué)教育投入保障體系。足額的教育經(jīng)費(fèi)投入是教育事業(yè)發(fā)展的基本條件。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中出現(xiàn)的問題，如寄宿學(xué)校建設(shè)問題、標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)問題、學(xué)校財(cái)務(wù)危機(jī)問題，都與教育經(jīng)費(fèi)投入不足有關(guān)。為了促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展，鞏固和提高普及九年義務(wù)教育的成果，必須下決心建立農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入的保障體系。2005年11月，國務(wù)院發(fā)布了《中國全民教育國家報(bào)告》。《報(bào)告》提出，政府將以更大的精力、更多的財(cái)力，全面推進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展，為此，中央計(jì)劃逐步把農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政體系，加大農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)義務(wù)教育省級政府和中央政府的教育投入比例。筆者認(rèn)為，要把中央政策落實(shí)到位，應(yīng)建立各級政府合理分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)比例的機(jī)制，并制定教育投入法規(guī)予以保障。此外，各級政府還要認(rèn)真落實(shí)我國《教育法》規(guī)定的教育投入的“三個(gè)增長”，要加強(qiáng)和完善對各級政府落實(shí)教育投入“三個(gè)增長”的法律監(jiān)督，以保證教育投入真正到位。

　　(二)大力加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。自教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》以來，全國不少地方開始把推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)放在突出位置，山東、北京等地改變了過去根據(jù)城市、農(nóng)村的不同發(fā)展水平，將標(biāo)準(zhǔn)分等級操作的做法，開始實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各學(xué)校辦學(xué)設(shè)施裝備水平既不能低于標(biāo)準(zhǔn)要求，也不能過高超標(biāo)，使同一地區(qū)的不同學(xué)校辦學(xué)條件相差不大，充分體現(xiàn)了政府的均衡導(dǎo)向。