摘要：從上海軌道交通上蓋物業開發現狀入手，結合國內其他城市軌道交通上蓋物業開發特征，闡述上海在軌道交通上蓋物業開發實踐過程中遇到的典型問題，并提出相應的建議。

　　關鍵詞：上海;軌道交通;綜合開發

　　推薦閱讀：《交通運輸研究》(雙月刊)創刊于1976年，是由中華人民共和國交通運輸部主管、交通運輸部科學研究院主辦、交通運輸科技傳媒(北京)有限公司出版的國家級學術期刊。

　　通過對軌道交通場站及周邊土地進行綜合開發利用，建立土地開發收益反哺軌道交通建設運營的機制，可以提高城市土地資源集約利用水平，促進軌道交通持續健康發展，提升區域配套價值，進而改造城市形象，優化城市功能結構，助力新時代城鎮化進程。

　　1上海軌道交通上蓋物業綜合開發概況軌道交通上蓋綜合開發主要分為軌道交通站點上蓋開發和車輛基地上蓋開發，都是利用場站的上部空間或地面部分，將開發設施與地鐵設施相結合，使土地可以二次利用。

　　2005年后，上海市開始嘗試在軌道交通場站綜合開發，申通地鐵集團作為市場主體積極參與到開發實踐中。截止到2018年，申通地鐵參與地鐵站線周邊土地開發項目共15個，總投資292億元，開發面積為188萬平方米。集約利用土地118萬平方米，為地鐵建設項目節約動遷成本近37億元。車輛基地上蓋典型項目有吳中路華潤萬象城、徐涇萬科天空之城、金橋停車場;站點上蓋有衡山路12號至尊酒店、后灘站環通商業廣場、漢中路站樞紐上蓋。以吳中路停車場為案例，上蓋開發直接節省了停車場全額動遷支出約14億元，占地鐵建設總投資的8%左右;在項目股權轉讓時獲取股權溢價4億元;通過與品牌開發商的合作運營，銷售部分物業消化了項目全部的土地成本、土建成本和財務成本;雙方持有的商業物業每年可產生凈利潤2億元。可見，上蓋物業綜合開發價值顯著。

　　2上海軌道交通上蓋開發面臨的問題

　　2.1地鐵經濟整體觀念有待進—步強化

　　大力發展城市軌道交通，疏解交通壓力是一個重要原因，還應該考慮到它對區域經濟強有力的拉動作用。地鐵經濟為房地產、建筑、機械、建材、通訊、廣告等近30個相關產業帶來發展機遇;給地鐵樓盤及沿線地價形成拉動效應;促使城市從單一中心走向多元中心。據測算，每一個億的地鐵投資可以拉動2-2.2億元的GDP?？梢哉f，地鐵建設具有強烈的“正外部性”，但是上海軌交建設目標定位主要是緩解公共交通矛盾，雖初步形成上蓋物業開發反哺軌道交通運營虧損的思路，但系統性的地鐵經濟的概念還有待進一步強化，從而政策環境對上蓋物業開發既有鼓勵又有限制，與規土和區里利益分配需因不同項目而討論，導致上蓋開發進程緩慢?？傮w而言，通過地鐵經濟為老百姓美好生活環境提供有效供給的局面還有待進一步形成。

　　2.2開發資金不足，融資方式有待進—步創新

　　地鐵上蓋開發前期需要大量的資金投入，對于本身已經承擔巨額地鐵投資的地鐵公司而言，無疑進一步增加了自身的融資負擔。上海地鐵建設資金與上蓋物業的開發資金相互獨立，軌交建設資金不能直接用于上蓋項目開發。國內急需探索地鐵建設與土地開發運營聯動模式，進一步創新上蓋開發融資模式。

　　2.3土地出讓方式限制合作方的前期引人

　　在國內土地出讓制度下，地鐵公司獲得土地需要通過招拍掛程序，即使有協議出讓，土地出讓范圍也很小，這使得其操作空間被局限在招拍掛環節之后，難以在土地一級開發階段，將地鐵建設、物業開發和政府區域規劃統籌結合。上海政策明確規定劃撥土地不得股權轉讓，這一政策限制了申通集團與專業開發商合作開發的路徑，不利于項目的專業化打造，進而影響土地產出效益。而招拍掛的土地出讓方式不能確保申通集團一定取得該土地的使用權，因而無法鎖定開發的收益用于反哺軌道交通建設或運營。目前，一些城市已經嘗試做出一些突破，比如香港和深圳的土地作價直接供地模式，杭州和廣州的帶門檻條件的招拍掛模式。

　　3加快推進上海軌道交通上蓋綜合開發的建議

　　3.1轉變觀念，以TOD理念指導匕蓋綜合開發

　　我們可以從日本、我國香港的TOD一體化成功實踐中借鑒經驗，推動上蓋綜合開發理念從傳統房地產開發向TOD一體化發展理念轉變，將開發主體的開發利益與城市整體效益掛鉤，比如以軌道交通站點為中心，制定一個范圍作為特別區域，該區域的整體開發應制定專門的TOD政策，包括供地方式、開發主體、融資方式等，與區域外傳統房地產開發標準有所區別。

　　3.2統籌規劃，協調軌交發展節奏和開發效益

　　軌道交通網及上蓋綜合開發的建設規劃，應該要納入一個城市甚至一個城市群的經濟社會總體規劃中進行通盤考慮，軌道交通原來的定位更多是疏解中心城區交通壓力，將來更多的是考慮帶給整個城市的環境改善、產業格局的引導優化、中心區域社會生活合理運行、宜居宜業城市功能的支撐，為城市這些綜合功能的實現提供支持。

　　一是統籌城市群都市圈的城市發展規劃。二是要統籌鐵路規劃與軌交規劃，將高鐵網、城際鐵路網和城市軌交網建設結合起來，未來“下了高鐵進地鐵，出了地鐵登高鐵”或將成為常態。三是要統籌軌交項目與物業開發規劃，解決上蓋開發遲滯于地鐵建設的問題。在地鐵規劃初期將上蓋土地開發納入地鐵的統一整體規劃中，這是當今及今后較長時期地鐵發展的必然趨勢。上海市明確了在軌道交通選線選址專項規劃編制中，同步推進相關控制性詳細規劃研究，使軌道交通與上蓋開發實現了“同步設計、同步建設”，不過相較于香港“先考慮物業開發收益再規劃地鐵線路及站點選址”模式，我們仍然有很大的統籌規劃空間。

　　3.3開拓思維，引導建立軌交經濟/地鐵經濟

　　軌道交通建設關聯的是整個經濟形態的打造，由于具有“正外部性”，使得軌道交通企業運營虧損，若實現良好的社會效益與經濟效益平衡，急需構建“地鐵經營+效益返還”的理論盈利模式和“地鐵經營+物業發展”的應用操作模式，要樹立軌交經濟/地鐵經濟思維，并融入城市高水平綜合治理的經濟大局。政府在規劃地鐵項目時，從整體上構建一個圍繞軌道交通遠期效益的完整產業體系，逐步形成符合中國現階段發展需要的地鐵經濟模式，例如可以試點實行以軌交為先導的“地鐵經濟產業鏈”規劃，形成軌交便利與產業反哺相互促進的城市經濟發展新格局。

　　3.4理順關系，發揮軌道交通企業的協調作用

　　進一步明確市區兩級政府、申通地鐵、開發商在地鐵上蓋物業開發中的職能和利益分配等問題，有利于確立開發預留結構的投資主體和資金來源，有利于為上蓋綜合開發提前做好規劃預留和技術對接，也有利于為方案設計、技術突破提供更大的空間，進而提高土地利用的經濟效益。

　　申通集團作為軌道交通的建設和運營主體，深度參與城市軌道交通選線規劃、軌道交通設計、建設、運營等功能，上蓋開發的經驗和專業規劃設計能力比較突出，和發改委、規土局等部門合作緊密，溝通便捷，具備在政府部門與市場資源之間的協調整合功能。因此在上海市“市區聯手、以區為主”的開發原則下，要充分發揮申通集團的中間作用，實現上蓋物業的一體化開發建設所需的地鐵協調統籌體系。

　　3.5創新體制，拓展軌交上蓋開發投融資渠道

　　對于上蓋綜合開發資金，一是用活用好上蓋物業發展基金融資，在目前已有的“上海軌道交通上蓋物業發展基金(無限責任合伙)”和“上海軌道交通上蓋物業股權投資基金合伙企業(有限合伙)”基礎上，繼續拓展上蓋物業發展基金，例如上?？梢蕴剿靼l行“城市TOD發展專項基金”，由上海政府實力背書，用于TOD整體開發。二是借鑒深圳“協議合作開發+BT建設”，建立收益共享與風險共擔機制，在更高層面上實行信用背書，調動社會資源實現共贏。

　　3.6尋找平衡，優化軌交上蓋的土地出讓方式

　　軌道交通場站上蓋及周邊土地資源是大型城市不可再生的珍貴資源，同時也是國有資產的重要部分，需要在“充分發揮市場作用、最大程度地挖掘和實現土地價值”與“規范國有資產管理、防范資產流失風險”之間找到一個平衡。

　　目前，上海政策規定若協議獲取上蓋土地，不得通過股權轉讓方式合作。而股權合作模式稅費水平低、操作模式成熟、雙方受益風險共擔，是現實多種合作模式中的較優選擇，因此限制協議獲取土地股權合作將使政策的效用大大降低，難以達到促進車輛基地土地綜合開發的效果，建議探索收益權轉讓等模式。另外，不少車輛基地面積較大，綜合開發難以一次性短期完成，建議采取分期分割轉讓機制，以便引入不同的優質開發商，同時優化開發商嚴選機制和風控體系，共同提升開發收益。