摘 要：增強土地利用效率是國務院長期以來加強土地管理的一項重要措施。探索農村居民點土地利用增強的模式，可有效的為農村土地管理提供一些參考和借鑒，有利于我國進一步深化土地制度改革，更加有效的增強土地的利用效率。

　　關鍵詞：農村居民點;土地利用;模式

　　從2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國務院28號文)，到2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，以及2009年3月《中華人民共和國物權法》的頒布實施，都對嚴格土地管理、加強耕地和基本農田保護作出了一系列重大改革和原則規定。目的在于通過對項目區內村莊拆并和用地布局的調整，推進農村建設用地整理，促進節約集約用地和城鄉統籌發展，充分、合理、有序地利用土地資源，保證社會主義新農村建設和城市化的順利進行。筆者根據相關研究成果及國內土地整理方面的經驗，總結出以下幾種農村居民點土地利用增強的模式，以期為理論研究和實踐提供借鑒和參考。

　　一、政府主導模式

　　由政府牽頭組織企業進行上地開發整理。政府作為組織策劃者，負責編制土地規劃設計、籌措資金、監督工程執行情況，承擔項目運行風險。企業是政府意志的具體執行者，負責上地整理工程的實施，保障項目的最終竣工驗收。由政府出資建造安置社區或組建公寓，對村民進行安置。政府回收原宅基地，進行儲備或公開招標拍賣。整理資金可先由政府財政出資或進行部分上地使用權的抵押貸款組成，然后通過整理后的土地增值、相關稅費等收益，建立專門的農村居民點用地整理基金。這種運作模式的特點是工程從立項到竣工驗收都由政府統一安排，能夠充分發揮政府的權威性，調動一切人力、物力來保障工程的高效率完成，但另一方面，政府在整個項目的運作過程中承擔的風險極大。

　　這種模式主要適用于經濟發達地區。由于這類地區農村經濟發展水平較高，人地矛盾突出尖銳，政府應當把農村土地整理當作一項發展經濟的重要環節。在這類地區政府參與和組織化程度均很高，易形成市縣級組織領導，鄉鎮級單位具體實施的組織模式。并可由鄉鎮自己組建統一的專業隊伍。因這一地區整理面廣，涉及有關權屬問題將是突出矛盾，要制定相應的農用地置換辦法，以縣市為單位，與土地利用總體規劃相協調，利用新一輪的規劃修編，充分考慮鄉鎮農用地整理規劃。由于這一地區工副業發達，對鄉鎮原有的企業用地做好規劃，以免效益不好及已經破產停產的企業占用過多的土地，使有發展前景的企業擠占耕地，導致

　　農用地整理成果付之東流。

　　二、農村城鎮化的整理模式

　　這種整理模式要求被整理地區村莊為“城中村”或“近郊村”，這部分村莊農村經濟發展水平相對較高，村集體經濟強大，凝聚力強，村民的思想觀念變更快，可以將居民點用地整理與總體規劃結合起來，實行公寓化或社區化的整理模式。在整理過程中，首先，對整理區域內農民建房進行限制，整理期間不再審批新宅基地，不可在整理區內私建新房。依據國家有關法律、法規，將城中村、城郊村土地征為國有，對農民進行科學合理的征地補償，并結合城市規劃、土地利用總體規劃、城鎮規劃，在城鎮建成區或規劃區選址，集中建設居住社區，按人均居住面積將村民安置到新建居住社區。但考慮到農民的工作性質、收入水平、居住習慣、接受程度等，又與城市市民要求不同，居住社區的戶型、居住面積、容積率、基礎設施配套方面要多元化，滿足不同層次人的需求。部分城中村和城郊村可將農民直接變為市民，納入城市管理體系，取消城鄉二元分割管理體系。

　　三、村莊整體搬遷異地改造的整理模式

　　這種整理模式針對原址不適宜建設的村莊，如自然環境條件惡劣，交通不便，信息不靈的偏遠山區農村，處于洪澇災害區或山體易滑坡地帶等的鄉村(遠郊村中的部分村莊)。從村民長遠發展的角度出發，應由政府組織逐步進行異地遷移，將村莊整體搬遷到經濟條件好、發展空間大的農村居民點，或選擇適宜的地區建設獨立新村，并對老宅基地進行復墾還耕。這種模式需以政府為主體進行運作，即市縣級政府組織領導，鄉鎮級政府組織實施，行政村協助具體操作。鄉鎮政府建立專門的農村居民點用地整理的管理機構，以市縣為單位，根據當地自然經濟條件制定鄉鎮級整理規劃，并與土地利用總體規劃、村鎮規劃、基本農田保護規劃相銜接，報上級政府審批。同時，制定相應的宅基地安置、權屬調整、農用地分配等政策，解決整理中出現的具體問題。這種整理模式的資金籌集應本著“誰收益、誰投資”的原則，國家、地方政府、集體、個人、社會等多方籌資。主要有六條籌資渠道：一是國家投資。對于退宅還耕的整理項目可申請國家項目取得資金支持。二是地方政府財政投資。縣、市、鄉鎮在有限的財政收入中擠出一部分資金。三是村級集體投資。在村級集體資金積蓄中拿出一部分，或村級企業盈利中資助一部分資金。四是政策扶持。政府出臺優惠政策，幫助搬遷村莊重建。五是社會資助。動員社會各界力量，捐助扶貧資金或農村發展救助資金等多種形式來資助和支持農村居民點用地整理。

　　四、縮并自然村建設中心村的整理模式

　　由于農民為便利耕種，有散居的習慣，因而形成分布密集、規模小的迷你型村莊，使得村莊基礎設施配套難度增加，管理不便，土地資源浪費，并制約了這些村莊的發展。對于這樣的村莊，可視情況采取一次性整體搬遷或分期逐步搬遷的策略進行遷并。一般采取就近原則，合并到中心村或行政村，并對小自然村進行復墾還耕。將分散變為集中，既增加了耕地面積又方便了管理，同時又有利于公共基礎設施配置。組織、資金籌集模式和作業模式可參照村莊整體搬遷，異地改造的整理模式的辦法。

　　五、村莊內部用地改造控制型的整理模式

　　這類模式是市、縣、鄉鎮級政府制定政策，提供技術、資金支持，進行監督檢查。由行政村負責農戶拆舊建新、宅基地放樣、組織村莊環境和基礎公益事業建設等。通過將村中舊宅基收回，將道路、水、電、電信等基礎配套設施建設好，同時限制在村外圍建設新房，并鼓勵利用舊宅基、廢棄坑塘建房。應搞好村莊規劃，按規劃安排居住用房、生產用房。嚴格宅基地審批制度，保證“一戶一宅”不超國家或地方的用地標準，鄉鎮或村對農戶多出的宅基地按不同情況無償收回、適當有償收購的方式進行儲備利用，整理后劃為標準宅基地分配給農戶。充分利用廢地、坡地、空閑地建房，原則上先拆后建，不允許占用耕地建房。搞好村莊配套設施建設，道路通暢，水、電齊全，吸引農戶進村建房。部分經濟發展水平較高的村莊，可結合城鎮化政策，制定優惠的政策，如宅基地置換、人口轉移政策，吸引富裕農民進城。這樣，既可減少農村宅基地面積，又能推動城鎮化進程。我國的西部大部分村莊和東部沿海地區大的行政村和中心村適宜采用此模式。

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