公共租賃房，是解決新就業職工等夾心層群體住房困難的一個產品。公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承租者承受起的價格，向新就業職工出租，包括一些新的大學畢業生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。本文發表在《房地產導刊》上，文章分析了公租房制度的價值理念與制度建構，是房地產論文發表指導范例，供經濟師職稱評審參考。
摘 要]公租房制度是我國保障性住房體系中的一項創新性制度。 該制度具有的現實邏輯體現為平等、開放和保障性價值等價值理念。 目前，京、滬、渝、深等地公租房制度的實施在資金來源、保障對象、經營管理、退出機制等方面各有特色。 公租房制度存在著立法層次不高、規范性較差等問題，需要從制定統一的住房保障法律制度、加強公租房建設的政府責任、擴大公租房的融資平臺等方面完善此項制度，以確保民眾住房福利的實現。
[關鍵詞]公租房制度;住房保障法律制度;廉租房;經濟適用房;保障性住房;融資渠道;政府責任;住房市場化改革;
公租房是指由政府或多元主體投資，并由政府提供政策支持，限定戶型面積、供應對象和租金水平，向符合條件的中低收入家庭或勞動者供應的保障性住房[1]①。 作為我國在解決民眾住房福利問題時的一項制度創新，公租房主要面向“夾心層”②群體出租或出售，具有明顯的政策性、公共性和福利性特征。 目前，各地在公租房建設中嘗試推出符合自身需要的政策，為進一步完善全國統一的住房保障法律制度提供了可資借鑒的實踐經驗。 而從學理上通過樣本分析探求公租房制度的價值理念與制度建構，將更有助于為建立和完善住房保障法律制度提供有益的理論。
【①目前，有關公租房(即公共租賃住房)的界定主要存在于部門規章、地方政府規章與學者的論述中，筆者認為，對公租房的界定需要結合這一保障性住房形式所要解決的問題、保障的對象以及所要達到的社會功能等方面，只有這樣才能揭示出其本質屬性，為這一新的住房保障形式的發展明確定位。
②“夾心層”一詞有以下兩層含義：一是指那些既不符合享受廉租房、經濟適用房等保障性住房條件，又無力購買普通商品房的群體;二是指由于戶籍制度限制而無法享受城市住房保障的進城務工人員、新就業的大學生等中低收入者。】
一、公租房制度產生的現實邏輯
(一) 國家住房保障責任的確立與承擔
我國自開啟住房市場化改革以來，房價一度居高不下。 各地政府出于確保地方經濟利益的考慮，大力發展房地產市場，放松了對房地產市場應有的調控和對提供住房保障的要求。 為此，國務院出臺了一系列措施對房價進行調控，同時，地方政府也注意到了自身應在住房保障方面承擔相應的責任，陸續出臺了一系列住房保障措施。 2007年 8月，國務院通過了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出“把解決城市(包括縣城)低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責”。 這表明，政府明確了自身在住房保障方面的職責，開始注重住房保障方面的制度建設。 隨后，政府又相繼出臺了關于規范廉租住房和經濟適用住房管理工作的一系列相關文件。 由此，政府通過制定住房保障政策和實施住房保障措施為民眾實現住房福利的利益訴求提供必要的公共服務，并借以體現其服務政府和責任政府的角色。
(二) 前期住房保障實踐問題的顯現與解決
從 2007年至 2009年，我國以廉租房和經濟適用房作為保障性住房建設的重點。 但是，廉租房與經濟適用房在推行中均暴露出明顯的問題。 就廉租房而言，一方面因受制于國家財力投入的限制，廉租房房源供應不足，許多低收入的住房困難家庭不得不長時間輪候;另一方面，廉租房制度保障對象的覆蓋面過窄，外來務工人員和剛畢業大學生等具有剛性住房需求的主體未被納入在內，長期生活在城鎮中的“夾心層”群體難以依靠廉租房解決住房困難問題[1]。 與此同時，經濟適用房制度在實施中也暴露出發展的困境———保障功能因制度運行不當而喪失。 經濟適用房自推出以來便備受爭議，而各地經濟適用房因配置不公而被曝光的事件也時有發生[2]①，許多生活富裕者通過各種手段把經濟適用房變成其投資手段，而符合條件的中低收入者卻無法享受這一福利政策。 究其原因，主要是經濟適用房的產權歸屬和轉讓差價所產生的巨大利益誘使某些所有者違背經濟適用房制度推行的初衷去謀取不正當利益，進而使得其保障功能喪失。
【①例如，2005年，有研究機構推出了一項調查，該調查以當年北京、太原、西安三地為對象展開，其結果顯示，高達 48%的經濟適用房被用于出租。 至 2011年，媒體曝光位于杭州市下沙區最大的經濟適用房小區竟有七成房屋被指用于出租。】
正是以解決廉租房和經濟適用房制度在實踐中凸顯的問題為出發點，政府開始著手探索新的住房保障制度措施，公租房制度由此得以啟動運行。
(三) 政府對公租房制度的探索與肯定
基于化解保障性住房的發展難題，各地紛紛探索新的住房保障形式———公租房。 2009年，《政府工作報告》首次對公租房的實踐加以肯定，提出要“加快落實和完善促進保障性住房建設的政策措施，……積極發展公共租賃住房，……深化城鎮住房制度改革，滿足居民多層次住房需求，努力實現居者有其屋的目標”[3]。 這表明，政府開始考慮以這種新舉措來推進住房保障問題的解決[4]。 2010年6月，住房和城鄉建設部等七部門聯合發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》。 《意見》指出，“大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措”。 2012年 6月，住房和城鄉建設部公布了《公共租賃住房管理辦法》，《辦法》對公租房的申請條件、運營監管、退出機制等都作出了明確規定。 這表明，游離在廉租房、經濟適用房之外的“夾心層”的住房問題將通過公租房的保障形式得以解決，且有了全國統一的法律依據。從上述政府對公租房制度的探索實踐脈絡可以看出，公租房制度的發展正在經歷著一個由提出宣示性的官方主張到推行主管部門的規范性文件、再到生成規范公租房運營問題的相關法律制度的進程，這正是公租房制度產生的現實邏輯。 而在公租房制度的演進變遷過程中，相關的價值理念與制度建構問題是把握公租房制度發展規律的兩個重要議題。
二、公租房制度所蘊含的價值理念
在學理上，公租房制度所蘊含的價值理念在終極意義上可訴諸正義價值。 正如德國法學家拉德布魯赫所說：“除了正義，法律的理念不可能是其他理念。 因為正義就像真、善、美一樣，是一個絕對的價值，也就是說，不可能從其他價值中推導出來的價值。”[5]而在法律制度運行的實踐中，正義實際上又可具體體現為自由、公平、平等、安全等價值。 在住房制度領域，保障性住房和商品房均在各自的運行中體現出其自身價值。 與以營利為目的的商品房相較而言，公租房這一保障性住房形式主要是針對沒有房屋居住的“夾心層”推出，由政府提供保障支持的，這也決定了此項制度蘊含了平等、開放、保障性等幾種獨具特色的價值理念。 這些價值理念的核心是實現“居者有其屋”的理想愿景，其應當成為評價現有公租房制度的運行狀況和構建更為完善的公租房制度的價值尺度。
(一) 平等價值：保障弱勢群體利益
平等價值之于一個社會的現實意義在于，它有助于社會成員各方(特別是弱勢群體)在享有資源和獲得發展機會時能夠得到富有正義的制度保護，由此確保每個社會成員在社會中都能夠有尊嚴地生存和發展。 在一個社會中，“每個成員，僅僅因為他是社會成員之一，就有權不僅享受其他成員提供的個人生活所需，而且有權享受每一個人都想得到而實際上確實對人類有益的一切好處和機會，這種觀念已經被人們所普遍接受”[6]。 正因如此，有學者在論及人與人之間的平等關系時才說，“平等乃是一個具有多種不同含義的多型概念。 它所指的對象可以是政治參與權利、收入分配制度，也可以是不得勢的群體的社會地位與法律地位。 其范圍涉及法律待遇的平等、機會的平等以及人類基本需要的平等”[7]。
公租房制度的設計同樣堅守著平等這一價值目標，特別是彰顯了對“不得勢的群體”的特別對待。 這種“特別對待”并不是在破壞平等，而是恰恰相反，其制度安排有助于維護或實現平等價值。具體而言，公租房制度所包含的平等價值體現在以下三個方面：其一，法律待遇的平等。 各級政府將長期生活在城鎮中的“夾心層”群體的住房保障問題寫入保障性住房制度，通過法定的形式確認和保護“夾心層”群體的住宅權，賦予其享用公租房的平等的法律待遇。 其二，機會的平等。 公租房制度對于符合居住條件的保障對象給予申請和租賃公租房的機會，以此實現“夾心層”人員享用公租房的平等機會。 其三，基本需要的平等。 對于符合居住條件的保障對象，公租房制度保障其基本的住房需要能夠得以平等實現，這應當是公租房制度運行最為根本的目的。
(二) 開放價值：打破地域限制
在一個開放社會中，“任何(社會)系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統的整體功能是各要素在孤立狀態下所沒有的新質”[8]。 隨著我國改革開放的不斷深入，開放性成為當代社會的一項基本特征，任何城市都不可能在與外界的隔絕中孤立地存在。 而城市的發展離不開大量自由流動的勞動者，其中，從農村轉移到城市的農民工和新就業的大學畢業生是城市發展的重要力量，他們為城市建設提供了必需的專業知識與人力資源。 然而，由于戶籍制度的限制，城市的福利措施對于他們而言似乎是遙遠的，他們幾乎享受不到除工資之外的任何福利待遇。 因此，公租房制度自產生之日起，就應確立開放性的定位，打破廉租房和經濟適用房的地域限制，體現城市發展的開放性。 公租房的建設必須將開放性作為其重要的價值基礎，具有開放性特征的公租房制度將有助于促進城市的持久繁榮與多元發展。
實踐中，各地公租房制度所具有的開放程度是不一樣的，正如后文在分析“公租房保障對象的設定”時所展現的那樣，城鎮戶籍、在一地連續穩定工作的年限、穩定的工作和收入來源、成為符合當地發展需要的專業人才等因素均有可能影響一地公租房保障對象標準的設立。 盡管存在這些影響公租房制度開放性的因素，但隨著戶籍制度改革的加快、基本公共服務水平的提高以及公租房制度本身的不斷改進，開放性價值在公租房制度的變遷中將得到越來越充分的實現。
(三) 保障性價值：實現公民住房福利
公租房制度所包含的一個重要價值理念就是保障性價值，此項價值的實質是政府承擔著提供住房福利的責任，而所有公民均具有實現其基本的住宅權并享有免于住房匱乏的積極自由[9]。 公租房制度的保障性價值本身又包含了三個基本的維度，即“誰提供保障”、“向誰提供保障”及“保障的目的”。 具體而言，公租房制度所應實現的保障性價值表明，政府是提供公租房的責任人，公租房應向“夾心層”群體提供，公租房供給的目的是實現公民的住房福利。 公租房制度運行的現實情況表明，“真正缺房的絕大多數是中低收入的居民，即通常所說的‘缺錢又缺房’的情況大量存在。 即便在市場經濟發達的西方國家，住房供應也實行多渠道供應，無法也不可能完全市場化”[10]。 因此，正確的做法是對高收入者實行住房的市場供給，對中低收入者實行不同程度的住房福利政策。
在市場經濟體制下，公民住房福利的制度安排被納入社會保障體系之中。 現代社會福利制度必須包含住房福利的內容[11]①。 而政府有責任對低收入家庭提供幫助和救濟，使其獲得基本的住房保障。 在公租房制度的構建過程中，應堅持保障性價值理念，即建設公租房的根本目的是為了保障在經濟上處于不利地位的弱勢群體實現其居住權。 只有堅持這一價值目標，才可以有效地預防公租房制度在實踐中背離其建立初衷的情況。
【①我國存在著傳統福利制度下的住房福利和新型社會福利制度下的住房福利之分。 前者所指的住房福利是城鎮居民普遍性的物化福利，是最大的福利項目，后者所指的住房福利雖然仍是一種普遍性福利，但主要是有限的貨幣形態(即現金補貼)福利，而由政府提供住房的受益對象只限于那些十分困難的無房戶。】
三、公租房制度運行的現狀考察———以京、滬、渝、深為例
為揭示公租房制度的運行邏輯，本文擬選取實施該制度具有代表性的北京、上海、重慶、深圳等城市作為樣本，考察它們在管理機構設置、資金籌措、保障對象、法制建設等方面的具體做法，以此來展現各地公租房制度運行的概況。 應當指出的是，隨著 2012年 7月 15日住房與城鄉建設部發布的《公共租賃住房管理辦法》開始施行，各地的公租房制度將會有相應的變化，這也有待學界作進一步的研究。
(一) 公租房管理機構的設置
公租房的管理機構主要指負責公租房建設、運營及管理的行政主管機構，同時，以市場主體角色運營的公租房日常管理機構亦是本文考察的范圍。 根據住房與城鄉建設部公布的《公共租賃住房管理辦法》規定，“縣級以上地方人民政府住房城鄉建設(住房保障)主管部門負責本行政區域內的公共租賃住房管理工作”，但具體到每個城市，其做法并不統一。
1. 北京市公租房管理機構
《北京市公共租賃住房管理辦法(試行)》規定，北京市的住房和城鄉建設、發展改革、國土資源、規劃、財政等有關部門按照各自職責分工，做好公租房相關管理工作。 從這個規定看，除各部門各司其職、配合做好公租房的管理之外，住房保障管理部門是該市公租房的行政主管機構。 具體而言，該《辦法》涉及配租管理、租賃管理、監督管理等管理制度，管理機構均在其中發揮作用。 在配租管理中，住房保障管理部門對由產權單位編制的配租方案進行核準，核準后實施配租。 在租賃管理中，“公共租賃住房的維修、養護、管理由產權單位負責，產權單位也可委托專業服務企業管理”。 在監督管理中，住房保障管理部門對產權單位不按規定收繳租金或擅自出租的采取處罰措施。 由此可見，住房保障管理部門在北京市的公租房管理工作中發揮著主要作用，同時，產權單位也在日常管理中發揮一定的作用。
2. 上海市公租房管理機構
上海市的公租房管理機構是住房保障和房屋管理局。 《上海市發展公共租賃住房的實施意見》規定，市住房保障房屋管理局是該市公租房工作的行政主管部門，區(縣)住房保障房屋管理部門是該區(縣)公租房工作的管理部門。 此外，市和區(縣)發展改革、城鄉建設、規劃土地、財政、稅務、工商、國資、民政、金融、人力資源社會保障、農業、經濟信息化、公安、監察等部門按照職責分工，負責公租房的相關管理與監督工作。
由于上海市采取“政府支持，機構運作”的原則，因此公租房的日常運行管理主要由公租房的實施機構來負責。 這些“運營機構”負責具體的運營管理工作，其運作的前提是接受政府對公租房的政策指導，嚴格按照準入、退出標準接受申請。
3. 重慶市公租房管理機構
《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》指出，全市公租房的行政管理部門是市國土資源和房屋管理部門，即重慶市國土資源和房屋管理局。 同時，市級有關部門按照職責分工，負責自己職能范圍內與公租房有關的監督管理工作。
實踐中，為了管理好公租房，重慶市組建了公租房管理局，這也是我國首個公租房管理局，它專門負責主城九區的公租房管理，同時負責指導區縣公租房的業務工作。 與此同時，“重慶市公租房信息網”作為公租房管理局與社會公眾溝通的信息平臺，在發布公租房相關信息、加強公租房建設監督等方面發揮了積極的作用。
4. 深圳市公租房管理機構
深圳市于 2009年設立住房和建設局，它的一個重要職能就是“負責推進住房制度改革和住房保障工作;負責市保障性和政策性住房的建設、維修、租售和監督管理以及相關基礎資料的信息化和檔案工作”[12]。 2010年公布的《深圳市保障性住房條例》對其管理部門作出如下規定：“市政府住房和建設部門負責本市住房保障的組織實施和監督管理并可以依法委托相關事業組織具體實施。”可見，深圳市公租房的管理機構即為深圳市住房和建設局。
(二) 公租房資金籌措的現狀
公租房建設規模巨大，需要大量的土地和建設資金作為保障。 中央和地方都對公租房的資金來源十分重視，各級政府也采取了不同的探索方式。
1. 政府對公租房資金籌措的指導
住房和城鄉建設部發布的《公共租賃住房管理辦法》將資金籌措途經分為“政府投資”和“政府提供政策支持、社會力量投資”兩個方面。 其中，在政府投資方面，市、縣人民政府應通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公租房建設和運營的投入。 省級人民政府給予資金支持，中央以適當方式給予資金補助。 在社會力量投資方面，政府鼓勵金融機構發放公租房中長期貸款;支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公租房建設和運營;探索運用保險資金、信托資金和房地產信托投資基金拓展公租房融資渠道。 《辦法》為拓寬公租房建設的融資渠道奠定了政策基礎。
2. 資金籌措的現實困境
實踐中，公租房資金籌措存在兩個主要問題：
其一，政府一度包攬，造成資金渠道單一。 目前，一些地區在落實保障性安居工程建設任務過程中，仍然存在政府包攬較多的情形。 而按照政府的慣性思維，其最容易選擇的公租房融資模式就是由政府提供財政撥款、專項資金及政府貸款等為主要內容的單一融資模式。 這種融資模式的問題在于，政府承擔了公租房融資的絕大部分責任，投資結構單一，從而使得融資過程顯得呆滯化、僵硬化;而且，政府承受的財政壓力比較大，公租房建設的資金籌集困難。
其二，社會資金參與度不高。 社會資金參與公租房建設的瓶頸在于公租房項目收益回報率較低、投資回收期過長。 雖然國務院在其發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中明確提出，民間資本投資建設政策性住房應享受相應的政策優惠，但銀行信貸、企業投資仍然很難承受這么長的投資期。 而目前，政府在運用稅收優惠、優先扶植等鼓勵手段激勵各類企業或組織參與公租房建設方面所做的工作還遠遠不足。
3. 公租房建設資金籌集渠道的創新探索
實踐中，公租房建設資金籌集渠道有兩點創新：其一，保障房建設投資基金的參與。 我國第一支以民間資本投資為主的保障房建設投資基金———建銀精瑞公共租賃住房建設投資基金正在籌備成立。 該基金擬采取股份公司制設立，由全國工商聯房地產商會牽頭，組織一批企業共同發起組建。 基金首期募集資金不低于 100億元，成立后 3年內，在全國范圍內選擇符合基金投資條件的公租房項目[13]。 建銀精瑞投資基金的建立將為公租房建設的民間資本參與提供一個可供參考的例證。
其二，社保基金對公租房的支持。 2011年，全國社保基金理事會同南京、天津、重慶等城市簽約，投資保障性住房，其中，該會以信托產品形式為重慶市的公租房建設提供 45億元貸款。 社保基金投資公租房建設，打破了公租房單純依靠銀行融資的格局，為多渠道融通公租房建設資金提供了可資借鑒的模式，有助于引導社會資金積極參與保障房建設。
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