摘要：我國法律明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”?！稇椃ā芬惨?guī)定，國家、公民、集體所有的財產(chǎn)受法律的保護，國家保護公民的合法收入、儲蓄和其他合法財產(chǎn)的所有權。出于公共利益的考慮而對公民財產(chǎn)權利進行限制和剝奪是拆遷行為合法的依據(jù)，所以只有在公共利益的范圍之內(nèi)行使公權力才是符合房屋拆遷的正當性要求。本文選自：《中國市政工程》(China Municipal Engineering)曾用刊名《市政工程通訊》，本刊主要報道市政工程建設方面的科學研究、設計、施工、材料等方面的實踐成果和理論探討,重點突出市政工程領域的新技術、新工藝等最新科研成果。主辦： 上海市城市建設設計研究院，周期： 雙月，出版地：上海市，語種： 中文;，開本： 大16開，國際刊號：ISSN1004-4655，國內(nèi)刊號：CN31-1523/TU，復合影響因子： 0.167，綜合影響因子： 0.086，創(chuàng)刊時間：1976

　　中國市政工程是指市政設施建設工程。市政設施是指在城市區(qū)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))規(guī)劃建設范圍內(nèi)設置、基于政府責任和義務為居民提供有償或無償公共產(chǎn)品和服務的各種建筑物、構筑物、設備等。市政工程一般是屬于國家的基礎建設，是指城市建設中的各種公共交通設施、給水、排水、燃氣、城市防洪、環(huán)境衛(wèi)生及照明等基礎設施建設是城市生存和發(fā)展必不可少的物質基礎。是提高人民生活水平和對外開放的基本條件。

　　無法保證實質公平。我國《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一規(guī)定體現(xiàn)了等價交換原則。表面上看，采取市場評估價格確定城市房屋拆遷補償款是非常公平的，但具體操作中卻并不一定能夠真正做到實質公平。由于拆遷范圍內(nèi)的城市居民，大多屬于社會弱勢群體，他們的房屋一般比較簡陋，如果根據(jù)市場評估機制來確定房屋拆遷補償款，被拆遷人拿到的補償款很難達到市場商品房的價格。所以完全按照市場評估價格進行拆遷補償，并不能夠保證社會資源的公平分配，甚至導致被拆遷人生活水平的下降，難以與拆遷前的生活水平相提并論。

　　表面上看，房屋拆遷是國家對房屋所有權的征收，但究其根本則是征用土地使用權。可以說，在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人發(fā)生矛盾的真正原因是圍繞國有土地使用權而展開的爭奪。故房屋拆遷補償?shù)谋举|在于對土地征用的補償。

　　從本質上認識城市房屋拆遷補償是進一步深入研究該制度的基礎，公民財產(chǎn)權利因公權力的介入而作出讓步，進行補償自然是無疑的。但如何從理論上尋求支點是學者們必須要思考的，德國學者提出了“特別犧牲”理論，他們認為“任何財產(chǎn)權利的行使都要受到內(nèi)在的限制，而當財產(chǎn)的征收、征用等行為超過這種內(nèi)在限制，而成為一種負擔，并造成特定公民損失的情況下，則應當進行補償”。其他學者還提出“負擔理論”，認為現(xiàn)代文明社會的管理應當建立在公平原則之下，一些社會成員因公共利益而承受的負擔，應該得到國家的補償。還有學者認為應該依據(jù)人權保障理論，既然憲法保障基本人權，所以當一部分公民的權利受到侵害時，并且侵害行為的實施主體為國家時，國家當然要為自己的行為付出成本。筆者認為，單獨用任何一種學說都不能全面的理解房屋拆遷補償制度，而應該結合起來，全方位的認識該制度。

　　城市房屋拆遷是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上，建設單位根據(jù)公共利益的需要，按照建設規(guī)劃要求和政府批準的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，對房屋的所有者或使用者進行遷移安置，并對拆遷房屋的所有者給予適當經(jīng)濟補償?shù)囊环N行為。其核心問題就是補償?shù)姆秶蜆藴?。房屋拆遷補償范圍包括房屋所有權、附屬物所有權和收益權。

　　程序正當是國家權力合法行使的一道屏障，公民財產(chǎn)權益作出犧牲不僅需要實質意義上的合法性要件，還需要有程序上合法的保障。實踐中，權力濫用的情況比比皆是，如果不能有效的約束公權力行使，勢必會造成公民合法權益受到侵害。我國憲法和法律對征收的規(guī)定僅僅停留在法定程序層面，還沒有上升到“正當程序”的高度，并且缺乏相應的司法程序。實踐中，拆遷人由于未能嚴格遵守正當?shù)姆沙绦?，一方面損害了政府形象，另一方面造成了公民財產(chǎn)權利或人身權利的損害。對此，有學者就提出“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者做出的補償過低的，被征收人有權向人民法院提起訴訟，請求給予合理的補償”。筆者認為，這種用司法程序來保障權利的立法建議是符合現(xiàn)代法治的要求。

　　公共利益界定不明確。我國法律雖然規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依照法律程序征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，但是并沒有對“公共利益的需要”做出具體的法律界定。立法者在設計這一制度之初，確實是為了國家城市建設的需要。但隨著社會的發(fā)展，地方政府和開發(fā)商在經(jīng)濟利益的驅動下，借著“公共利益的需要”之名，征收公民的房屋、土地，謀取不正當利益，導致房屋權利人的合法權益受到侵犯。這一制度缺陷在某種程度上加劇了社會沖突。

　　拆遷程序不規(guī)范。實際拆遷過程中，常常出現(xiàn)程序不規(guī)范的情形：比如拆遷公告沒有及時張貼、不在拆遷時效內(nèi)拆遷、隨意斷水斷電、聽證會不按程序進行等等。歸納起來主要有兩方面：其一，拆遷過程沒有貫徹執(zhí)行公開原則，缺乏公眾參與機制來保證拆遷行為的客觀公平公正;其二，沒有獨立的裁決機構， 實踐中，由于各方利益的博弈加上政府部門的干預，房屋拆遷機構不能處于獨立地位，救助機構也沒有發(fā)揮應有的作用，總之，在程序實施層面上存在較大的問題。眾所周知，公開原則是法律救濟活動的一項基本原則，它要求任何救濟措施都應該向社會公示，同時保證當事人的聽證權利。但是在城市房屋拆遷中，盡管涉及被拆遷人的切身利益，我國法律卻沒有規(guī)定公開的聽證制度。

　　制定適合中國國情的拆遷補償原則。房屋拆遷補償作為一項關乎民生的社會問題理應慎重，補償原則也應根據(jù)國情來制定。由于現(xiàn)階段我國的基本國情是人口眾多，土地資源稀少。為保護個體的生存和發(fā)展，拆遷立法者應采取合理補償原則和公平、公正、公開原則，公平應講求實質公平，客觀的、全方位的評估補償被拆遷人，保護私有財產(chǎn)，真正考慮公民的切身利益。從長遠的個體發(fā)展和社會長治久安考慮，最大限度的解決群眾所急、所需;妥善安置被拆遷人的基本生活。從人權保護的角度考慮，國家應根據(jù)被拆遷人房屋的實際損失和具體情況，盡可能最大限度的對利益受損者進行彌補。

　　運用多種補償方式，提高補償費用標準。建議在以后的補償中采用多種方式，比如金錢、實物、或配套其它一些優(yōu)惠政策，最終達到拆遷對立方都能滿意的狀態(tài)，同時保障被拆遷人的基本生活水平不因此而降低。拆遷補償標準不統(tǒng)一也是導致操作性不強的主要原因，在拆遷過程中最大的矛盾糾紛就在于對房屋價值的評估預測，故完善拆遷評估爭議處理機制對被拆遷人權益保護至關重要。一些學者倡導組建拆遷評估專家?guī)煊靡噪S機選取評審委員進行價值評估、技術指導和異議鑒定，同時還要建立專家回避制度等配套制度。這樣才能更好地解決被拆遷人的利益問題，緩解社會矛盾，保證城市房屋拆遷活動順利進行。

　　補償標準設置較低。我國房屋拆遷補償?shù)姆秶鷥H限于房屋及其附屬物，對土地使用權則不進行額外補償。同其他國家的補償制度作對比可知，我國的補償范圍過于狹窄。評估機構進行評估時通常不考慮土地出讓金、內(nèi)置設施價值、搬遷合理損失費用和其他一系列隱形損失等。通常情況下，房屋拆遷的行政補償以金錢為主，并輔之以一定的實物補償，拆遷補償?shù)慕痤~難以讓被拆遷人在城市相同區(qū)域內(nèi)買到面積、品質同等的房屋，這里除了被拆遷房屋本身的估價有失公平外，另一個不可忽視的因素就是拆遷補償中沒有考慮土地使用權的補償，在這種情況下，被拆遷人便不能與政府達成一致，產(chǎn)生社會糾紛。針對這一問題，國家相關部門應該依照人民群眾的實際需求，增加新的補償形式，提高補償標準，根據(jù)被拆遷人的生活背景，適當?shù)牟扇头龃胧ㄓ腥绱?，才有可能降低房屋拆遷過程中的阻力。

　　完善城市房屋拆遷的程序。首先，總體上我國法律沒有對房屋拆遷程序做系統(tǒng)規(guī)定，造成實際操作中的混亂局面，對于這一問題，立法者應全面考慮，制定一套上下位法協(xié)調(diào)并具有可操作性的法律規(guī)范;其次，引入公眾參與機制，在程序上保障被拆遷人的知情權，進而維護人民群眾的切身利益，如聽證會程序等;最后，考慮到權利的行使必須要有監(jiān)督機關的監(jiān)督才有可能不會被濫用，所以在房屋拆遷程序中應加入司法機關的監(jiān)督，對相應的案件進行審查，目的就是讓權力之間相互制約，避免行政機關權力過大，即從機制設計上保證拆遷決策與管理的公正。