摘要：本文根據麗江古城的現實狀況及突出特點，從主體設置的復雜性，主體現狀的不穩定性及解決問題的迫切性進行分析，并提出了確立完善管理主體的相關措施。

　　關鍵字：遺產管理,管理主體,麗江古城,旅游發展

　　麗江古城，是中國歷史文化名城，具有800余年的歷史，是我國保存最為完整，最具納西族風格的古代城鎮。1997年12月，麗江古城被聯合國教科文組織世界遺產委員會列入“世界文化遺產”名錄;2011年7月，又被國家旅游局批準成為國家5A級景區。作為擁有兩塊“金字”招牌的旅游目的地，如何對它進行有效的保護、管理和開發是一項具有重要意義的課題，如何科學合理地對其設置管理主體，對古城保護和管理職能的有效實行具有至關重要的作用。

　　一、世界遺產地麗江古城管理主體設置的復雜性

　　1、主體的行政管轄的重疊。根據我國《風景名勝區條例》的規定“風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。”然而麗江古城范圍包括大研古城、白沙民居建筑群、束河民居建筑群三大片區，位于麗江市古城區、玉龍納西族自治縣兩個同級行政區域內，如果劃歸兩個縣級地方政府分別設立管理機構，就會有地方保護主義的出現，出現爭奪旅游資源、爭奪客源的問題。

　　2、主體的多元化管理職能的缺失。根據現行的的行政體制，對于跨行政區域的景點，為便于景區統一管理，一般成立統一的管理機構。但這樣的管理主體適合應用于占地面積較大、區域內居民較少，以自然風光為主的景區。對麗江古城這樣管理對象，設置這種管理主體顯然不適合。麗江古城現有居民6200多戶，2.5萬余人，其中，納西族占總人口絕大多數。麗江作為一座擁有800年歷史“活著的古城”，當地的居民承載著傳承民族文化和延續特有的生活習俗的重任。景區管理主體本身就有保護、管理景區的職責，對于處理當地居民民政事務的社區管理職能顯得力不從心。

　　3、主體的管理權限的不確定。根據我國現行的行政管理體系的職責分工和管理權限，風景名勝區及世界遺產地作為公共資源，各級城市規劃、建設、文物保護、環境保護等部門都依據其職責對風景名勝區中的資源有監督、管理、建設的職能。職能橫向交錯，存在各部門職能越位、缺位和錯位，從而提高了行政成本，降低了行政效率。

　　二、麗江古城管理主體的發展過程及管理現狀

　　(一)麗江古城管理主體的發展過程

　　1、1986年，麗江古城被批準為第二批國家歷史文化名城，1994年6月2日，云南省人大常委會頒布了《云南省麗江歷史文化名城保護管理條例》。在這期間，麗江古城由當時的古城所在地麗江納西族自治縣城建局和大研鎮政府直接管理，沒有專門的古城保護管理結構。

　　2、1997年10月，根據《云南省風景名勝區管理條例》，成立大研古城管理所，作為大研鎮政府保護古城的直屬事業單位,直接實行對古城的保護職責。

　　3、2000年6月，成立麗江古城保護管理委員會，作為原麗江納西族自治縣人民政府負責保護管理古城的專門機構。

　　4、2002年2月，成立了由地、縣主要領導，地、縣有關單位和部門，專家學者及古城居民代表組成的市級(原地級)古城管理委員會，及其古城保護管理委員會辦公室和古城管理有限責任公司。古城管理委員會辦公室屬議事協調機構。

　　5、2005年12月2日，云南省人民代表大會常務委員會制定通過了《云南省麗江古城保護條例》，依照條例依法成立麗江古城管理局，將古城管理委員會從議事協調機構調整為麗江市政府的工作部門。

　　(二)麗江古城主體管理現狀及存在問題：

　　在古城保護管理局成立之后，根據《云南省麗江古城保護條例》、《文化部世界文化遺產保護管理辦法》等相關法規，加強古城市場準入監管，合理布局古城商業網點;鼓勵傳承民族文化，制定了針對原住居民的一系列惠民政策。在這些措施下，探索出了一條適合麗江古城保護管理的“麗江模式”。

　　在取得成績的同時，理順古城保護管理局與古城區人民政府以及相關職能部門的權利責任關系是當務之急。以下是目前存在的一些問題：

　　1、古城保護管理局與大研古城管理所權責利劃分不清晰

　　古城保護管理局對于古城的管理具有以下職權：依法征收、管理和使用古城管理費;核發風景名勝區準營證，加強古城市場準入監管，合理布局古城商業網點;根據省人民政府授權，依法集中行使麗江古城保護管理的行政處罰權。在古城管理活動中，古城保護管理局擁有最重要的財權、審批權和執法權。但隸屬于古城區大研街道辦的古城管理所下設有環衛公司、公廁公司、便民服務公司、旅游咨詢公司，承擔著古城街道河道環境衛生管理、免費公廁清潔管理、便民運輸服務以及綜合執法等任務，古城管理的一線工作都由其承擔，工作經費也主要由古城區財政撥付，古城保護管理局每年只劃撥一部分資金。

　　另外，古城保護管理局與大研古城管理所之間沒有直接的行政隸屬關系，但在行使執法權的過程中，

　　2、古城保護管理局與市、區相關職能部門及社區存在職能要求的不一致性

　　麗江市及古城區兩級專業職能部門依據職責對古城都具有管理的權限，這就與古城保護管理局的職責重疊。兩者職能重疊，但要求不同。麗江古城內現有2.5萬人日常居住和從事經營活動，無論是公共服務的具體供應部門還是旅游商業活動的監管部門，按照其職責對居民日常事務和經營活動具有管理的權限。古城保護管理局對古城建筑的保護、傳統文化的傳承都要進行整體性規劃，在這種整體規劃的指導下，勢必對市、區相關職能部門以及社區的工作提出更高的要求。例如，對于古城建筑的修繕，城市建設規劃、土地資源管理等部門要嚴格審批;對于治安消防，公安部門應該依據古城建筑、街道的特點，在人員和器材的配備上提出更高的要求;對于留住古城的居民，應該提供更好的公共服務;強化居民和商戶古城保護理念，社區就要承擔更重的工作任務。如果各部門按其職責不與一般行政區域相區分對待，就不利于古城的保護管理。

　　三、合理設置古城管理主體的建議

　　(一)確立麗江古城管理局的主要管理主體地位，明確古城保護管理局與市、區各職能部門的管理權限。

　　麗江古城保護管理局是麗江市政府工作部門，是按照《云南省麗江古城保護條例》，為保護管理麗江古城而專門成立的機構。首先，要明確古城管理局在古城管理中的主體地位。麗江古城保護管理局要以保護麗江古城的全局高度，負責編制《麗江古城保護規劃》及其他專業管理規劃，在宏觀層面督促、協調市、區相關職能部門做好古城的保護管理工作。其次，古城保護管理局對于古城商業管理中的核心權力——審批權，在做好整體規劃下，應當擁有最高及最終的審批權。如市場準入、建筑、土地審批等行為，古城保護管理局要嚴格按照《云南省麗江古城保護條例》和《麗江古城保護規劃》進行審核，之后，再交由相關市、區職能部門進行審批。各市、區職能部門對職能范圍內的相關工作應該提出更高的要求，在古城管理保護的過程中應按照相關條例及規劃積極配合古城保護管理局開展工作。

　　(二)依法統一行使職權，整合相關古城管理部門。

　　麗江古城保護管理局與大研古城管理所在對古城的管理活動中，都具有審批權與執法權，兩者職能目標一致，應依法規范行使行政權力，將大研古城管理所設置在麗江古城保護管理局之下，在行政上有直接的行政隸屬關系，統一行使職權，麗江古城保護管理局和大研古城管理所統一審批權，由古城管理所統一行使。由古城保護管理局綜合執法監察支隊依法行使綜合執法權。古城管理所繼續承擔古城的街道河道的環境衛生管理、免費公廁的清潔以及古城游客、居民的便民服務任務，這樣大研古城管理所不僅在行政上直接受古城保護管理局的領導，在經濟上，有關古城保護管理的費用支出也由古城保護管理局負責劃撥。

　　(三)理順古城管理主體與社區管理主體的協調管理機制，促進麗江古城和諧發展。

　　麗江古城現有居民2.5萬人，他們的日常生活與古城有著密不可分的聯系，麗江古城的保護與管理自然需要他們的積極配合。首先，游客的大量激增，勢必對他們原有的生活產生了巨大的影響，他們為當地旅游業的發展做出了巨大的貢獻。在旅游接待的過程中，對當地居民的思想道德素質提出了更高的要求，就要求他們遵守社會公德，文明禮貌，遵紀守法，加強居民道德教育，需要基層街道辦事處和社區共同努力。其次，麗江古城具有800年的歷史，古城內的基礎設施建設相比新城較為薄弱。這就要求古城居民提高認識，承擔生活中存在的諸多不便。

　　對居民管理中存在的問題，古城管理主體應當從以下幾方面采取措施：1、硬件投入方面，麗江古城保護管理局應當從收取的古城維護費劃出專項資金，用于改善居民的基礎設施，提供便民服務。2、軟件建設方面，基層街道辦事處和社區承擔宣傳古城保護理念和景區道德建設的任務。3、對古城居民給予適當的經濟補助。這樣，在古城保護、管理工作有效進行的同時，能讓古城居民充分享受到古城旅游發展帶來的實惠，從而提高居民參與古城保護的積極性。

　　結束語

　　世界文化遺產麗江古城所在地政府在保護、管理與發展中取得了顯著的成績，這與當地政府不斷探索適合當地實際管理模式的努力密不可分，科學設置了管理主體，為古城的保護與管理提供了組織保證。隨著旅游業的迅猛發展，在國內外游客紛至沓來的同時，也為古城管理主體有效保護管理古城、弘揚納西傳統文化提出了更高的要求，管理主體應該學習國內外名勝古跡和遺產地管理的成功經驗，不斷進取，實現麗江古城的可持續發展!

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