摘要：隨著第十次土地調(diào)查的展開(kāi)，國(guó)家對(duì)于國(guó)土資源也越來(lái)越重視。但是就目前我國(guó)的國(guó)土資源規(guī)劃來(lái)看，還有很多不足之處，這就需要我們認(rèn)真的找出這些問(wèn)題，并給出解決的辦法，從而加強(qiáng)國(guó)土資源的規(guī)劃和利用。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)土,規(guī)劃,問(wèn)題,原因

　　現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，尤其在加入世界貿(mào)易組織之后更是快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)勞動(dòng)者和土地，這就產(chǎn)生了人地矛盾，并且伴隨經(jīng)濟(jì)水平的上升，人口和土地之間的矛盾日趨嚴(yán)峻。本文簡(jiǎn)要分析國(guó)土資源規(guī)劃的含義，進(jìn)一步分析存在的主要問(wèn)題并剖析存在問(wèn)題的原因。

　　一、國(guó)土資源規(guī)劃的內(nèi)涵

　　國(guó)土資源規(guī)劃，是指有效保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用國(guó)土資源的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。即根據(jù)國(guó)家和本地的發(fā)展戰(zhàn)略，以及規(guī)劃區(qū)域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源和環(huán)境條件，按照規(guī)定程序制定的全省或者省內(nèi)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與布局的總體安排。國(guó)土資源規(guī)劃包括綜合國(guó)土規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)國(guó)土規(guī)劃和特定區(qū)域國(guó)土規(guī)劃。

　　眾所周知，我國(guó)土地遼闊，但人口眾多，這個(gè)情況在遼寧更加突出，人均土地(特別是耕地)資源相對(duì)較少，那么合理利用僅有的資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展就是重中之重。宏觀(guān)上需要做到嚴(yán)格控制耕地的占用，嚴(yán)格禁止肆意占用耕地用作商業(yè)或其他用途，并且要充分保證糧食的生產(chǎn)安全，而糧食的安全生產(chǎn)又是食品安全的重要基礎(chǔ)，最后優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

　　具體做到：首先是規(guī)劃體系完備。完備的體系是從戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和控制性(修建性)規(guī)劃融為一體的一個(gè)體系，其規(guī)劃分工明確，協(xié)調(diào)程度較高，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和空間規(guī)劃兩者相輔相成、互為依據(jù)，而我國(guó)在這方面相對(duì)較弱。其次，國(guó)土資源規(guī)劃的相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)趨于完善。完善的法律體系是國(guó)土資源規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，目前我國(guó)仍需在國(guó)家級(jí)法律和地方法律相配套的法律體系上加以完善。

　　二、國(guó)土資源規(guī)劃目前存在的問(wèn)題

　　我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃相對(duì)國(guó)外有很大的進(jìn)步空間，細(xì)究其欠發(fā)展的原因有很多。比如就外在因素講，我國(guó)在進(jìn)入21世界之后迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但在較快發(fā)展的同時(shí)其他項(xiàng)目并沒(méi)有很好地協(xié)調(diào)發(fā)展。但就內(nèi)因講，還是在國(guó)土資源規(guī)劃過(guò)程中存在著仍需完善和合理的地方。

　　1、國(guó)土資源規(guī)劃缺乏實(shí)用性

　　第一，規(guī)劃調(diào)整隨意。現(xiàn)行規(guī)劃在引導(dǎo)如何用地上顯得有些欠缺，并沒(méi)有強(qiáng)力而有效的規(guī)劃出臺(tái)，正因?yàn)榇?，?guī)劃不能切實(shí)執(zhí)行。第二，缺乏公眾參與。很多人認(rèn)為國(guó)土資源規(guī)劃顯然是專(zhuān)業(yè)國(guó)家部門(mén)或政府進(jìn)行。但是在國(guó)外，公眾參與是很正常的基本原則，而且公眾參與己經(jīng)滲透到規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)公眾參與的形式、時(shí)間、信息服務(wù)等也都有詳盡的規(guī)定。但在我國(guó)，國(guó)土資源規(guī)劃極少征求部門(mén)外的當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，沒(méi)有群眾基礎(chǔ)，沒(méi)有公眾參與，規(guī)劃主要還是更多地體現(xiàn)政府的意愿，這種沒(méi)有考慮公眾意見(jiàn)和要求的規(guī)劃方案，不僅得不到公眾的認(rèn)可和理解，也得不到公眾的尊重、監(jiān)督及維護(hù)。

　　2、國(guó)土資源規(guī)劃缺乏科學(xué)性

　　先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段在制訂規(guī)劃的應(yīng)用還不夠，比如基期的土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，不少地方還是手工繪制，規(guī)劃數(shù)據(jù)不是通過(guò)計(jì)算機(jī)從規(guī)劃圖上量算，圖數(shù)一致性較差，使規(guī)劃的真實(shí)性、科學(xué)性都受到很大影響。

　　3、國(guó)土資源規(guī)劃缺乏預(yù)見(jiàn)性

　　第一，規(guī)劃部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度估計(jì)不足。國(guó)土資源規(guī)劃是在當(dāng)時(shí)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的大背景下制定出來(lái)的，但是現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)的發(fā)展速度很快，很難準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)其后的發(fā)展速度。經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)背景下，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)就會(huì)普遍存在占用耕地用作商業(yè)發(fā)展的案例。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)耕地是很突出的矛盾，舍棄發(fā)展是不可能的，而耕地的保護(hù)，環(huán)境的保護(hù)也需要協(xié)調(diào)。所以制訂有合理預(yù)見(jiàn)性的國(guó)土資源規(guī)劃是極其必要的。第二，國(guó)土資源規(guī)劃用地布局與實(shí)際需求偏差較大。造成這個(gè)問(wèn)題的主要原因有兩方面，一方面是因?yàn)橛绊懡ㄔO(shè)項(xiàng)目的不確定因素很多，地方政府對(duì)未來(lái)幾年甚至十幾年的規(guī)劃很難規(guī)劃完善。另一方面是由于土地分析和預(yù)測(cè)方法欠缺，這樣的欠缺導(dǎo)致國(guó)土資源規(guī)劃布局錯(cuò)位現(xiàn)象比較明顯。

　　4、國(guó)土資源規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性

　　首先，國(guó)土資源規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定:城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。但是至今為止，兩者之間的矛盾一直沒(méi)有得到很好的解決。其次，國(guó)土資源規(guī)劃與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)。國(guó)土資源總體規(guī)劃的核心是要與各產(chǎn)業(yè)、各部門(mén)的用地需求相配合。因此，規(guī)劃國(guó)土資源的過(guò)程中，必須以相關(guān)行業(yè)如交通、水利、工業(yè)、環(huán)保等部門(mén)的規(guī)劃為依據(jù)，確定用地規(guī)模。但是從各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃來(lái)看，大部分對(duì)用地的需求量都偏高，顯然無(wú)法全部滿(mǎn)足。國(guó)土資源規(guī)劃如何依據(jù)行業(yè)規(guī)劃合理確定各業(yè)的用地需求量，既能保證各行業(yè)健康發(fā)展，又能有效控制建設(shè)用地規(guī)模，成為一個(gè)重要而棘手的問(wèn)題。

　　三、國(guó)土資源規(guī)劃問(wèn)題的原因分析

　　土地利用總體規(guī)劃的失靈既有它自身的一些缺陷，如規(guī)劃的編制水平、規(guī)劃體系、規(guī)劃實(shí)施情況等有關(guān)，同時(shí)，也與其外部環(huán)境、政策背景、認(rèn)識(shí)水平等外部因素密切相關(guān)。

　　1、地方政府、公眾的規(guī)劃意識(shí)淡薄

　　目前，上至地方政府下至農(nóng)民，按規(guī)劃用地的意識(shí)都比較淡薄。一方面，大多數(shù)地方政府認(rèn)為實(shí)施國(guó)土資源規(guī)劃僅僅是一種形式，想用地，并且想用那塊地，假如它不屬于圈內(nèi)土地，只要經(jīng)過(guò)規(guī)劃修編或者規(guī)劃調(diào)整就可以實(shí)現(xiàn)。這就造成國(guó)土資源規(guī)劃上的較大隨意性，導(dǎo)致不能有力落實(shí)規(guī)劃。另一方面，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城市規(guī)律認(rèn)識(shí)不足或片面追求政績(jī)，沒(méi)有合理地國(guó)土資源規(guī)劃，只是盲目地?cái)U(kuò)大城市規(guī)模，甚至犧牲耕地犧牲環(huán)境擴(kuò)大城市規(guī)模發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。這就使得城市在進(jìn)行國(guó)土資源規(guī)劃的時(shí)候，不切實(shí)際地盲目擴(kuò)大面積，大量占用耕地，造成許多城市人地矛盾尖銳。不僅在城市，農(nóng)村里也存在著嚴(yán)重的規(guī)劃問(wèn)題。隨意建設(shè)民用房，違法占用基本農(nóng)田，荒廢田地不去耕作，等等一系列問(wèn)題擺在眼前亟待解決?？傊?，不管是地方政府，還是農(nóng)民按規(guī)劃用地的意識(shí)都比較淡薄，這也是國(guó)土資源規(guī)劃制度缺陷的一個(gè)根本原因。

　　2、國(guó)土資源規(guī)劃的理論研究相對(duì)滯后

　　理論是人們對(duì)客觀(guān)規(guī)律的主觀(guān)認(rèn)識(shí)與科學(xué)概括，是科學(xué)的靈魂和精髓，是實(shí)踐的前提和保證。沒(méi)有理論基礎(chǔ)的學(xué)科好比沒(méi)有根基的房屋，任何學(xué)科都有自己相應(yīng)的理論根據(jù)作指導(dǎo)，國(guó)土資源規(guī)劃也不例外。國(guó)土資源規(guī)劃是一門(mén)理論性和實(shí)踐性均很強(qiáng)的工作，具有很強(qiáng)的綜合性，不僅涉及還量信息和數(shù)據(jù)的處理，又涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、技術(shù)等多領(lǐng)域和多學(xué)科，所以國(guó)土資源規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，也應(yīng)該有其自身的理論體系。但迄今為止，在我國(guó)，國(guó)土資源規(guī)劃理論缺乏系統(tǒng)性，沒(méi)有從宏觀(guān)到微觀(guān)的系統(tǒng)理論，而是諸理論并存和混雜，顯得相對(duì)薄弱，同時(shí)，又表現(xiàn)出理論相對(duì)于實(shí)踐的滯后性，使得土地利用總體規(guī)劃缺乏科學(xué)性，在實(shí)踐中很難操作。因此，國(guó)土重要規(guī)劃相關(guān)理論的不完善和滯后也被認(rèn)為是一個(gè)重要根源。

　　3、國(guó)土資源規(guī)劃剛性太強(qiáng)，缺乏彈性

　　國(guó)土資源規(guī)劃中的剛性可以增強(qiáng)規(guī)劃的宏觀(guān)控制力度，體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性與龍頭標(biāo)桿作用。但由于信息的缺乏和規(guī)劃的不可預(yù)見(jiàn)性，反映出規(guī)劃的剛性過(guò)強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的靈活性和彈性。

　　首先表現(xiàn)在數(shù)量上控制太死，嚴(yán)重缺乏靈活性。例如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的省市，若沒(méi)有用地指標(biāo)，但某些項(xiàng)目又確實(shí)需要用地的情況下，由于沒(méi)有靈活指標(biāo)，重新審批又復(fù)雜繁瑣，其結(jié)果就是違法、違規(guī)占地現(xiàn)象的屢次發(fā)生。其次，規(guī)劃用地的空間布局缺乏靈活性。各類(lèi)不可預(yù)見(jiàn)的建設(shè)項(xiàng)目尤其是省以上不可預(yù)見(jiàn)的建設(shè)項(xiàng)目太多，不可能在規(guī)劃方案中一一落實(shí)，在國(guó)土資源規(guī)劃時(shí)，很多項(xiàng)目并未進(jìn)行可行性評(píng)估，也未確定選址，很難將最后的地點(diǎn)納入規(guī)劃中。最后，國(guó)土資源規(guī)劃中的一些政策不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，農(nóng)民往往要根據(jù)市場(chǎng)的需要，改變土地利用方式，如種植果樹(shù)、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，從事養(yǎng)殖業(yè)等，這些行為都將改變傳統(tǒng)意義上耕地的用途。如果國(guó)土資源規(guī)劃不能滿(mǎn)足這種需求，必將損農(nóng)民的耕種積極性，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地投入不足，甚至將土地撂荒等后果，不利于土地的可持續(xù)利用。以上三方面說(shuō)明國(guó)土資源規(guī)劃的剛性過(guò)強(qiáng)，反而扼殺了市場(chǎng)行為在調(diào)配資源過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用。在市場(chǎng)實(shí)踐活動(dòng)中，客觀(guān)事實(shí)的發(fā)展與事前預(yù)測(cè)完全相符是相當(dāng)罕見(jiàn)的，而以這種缺乏彈性的規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)未來(lái)的土地利用顯然是不合適的。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃的內(nèi)涵進(jìn)行解釋?zhuān)治銎渲写嬖诘膯?wèn)題及原因分析，可以看出國(guó)土重要規(guī)劃走向成熟和完善還需要很長(zhǎng)的路，這不僅需要政府的努力，盡可能協(xié)調(diào)人地矛盾和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，還需要我們公眾的理解支持，更重要的是積極參與。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]張萍,陳秉釗;城市規(guī)劃法修訂中的幾個(gè)問(wèn)題[J];城市規(guī)劃匯刊;2010.05

　　[2]金相郁;韓國(guó)國(guó)土規(guī)劃的特征及對(duì)中國(guó)的借鑒意義[J];城市規(guī)劃匯刊;2003.04

　　[3]宗仁;中國(guó)土地利用規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)研究[D];南京農(nóng)業(yè)大學(xué);2004.1