摘要：追溯城管執(zhí)法之“城”，從執(zhí)法目的上看，城管與執(zhí)法對象之間存在著根本的利益沖突。透視城管執(zhí)法之“管”，它以控制性理念主導(dǎo)下的“管制”為基礎(chǔ)，以服務(wù)型政府建設(shè)中的“服務(wù)”、城管提升自身執(zhí)法水平所需的“藝術(shù)”為旨?xì)w。叩問城管執(zhí)法之“法”，它存在“法不容情”的現(xiàn)實困惑、“法中有情”的情理沖突、“法不健全”的短板制約等困境。從“城”“管”“法”三個向度判讀，有利于改善城管執(zhí)法的理念，創(chuàng)新城管執(zhí)法的方式，解決城管執(zhí)法的難題。

　　關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法;利益沖突;執(zhí)法方式;執(zhí)法難題

　　自從有了城市，就有了城市管理，隨之也誕生了城管執(zhí)法行為。近年來，隨著信息化、自媒體時代的到來，城管執(zhí)法一直處在輿論的風(fēng)口浪尖之上，城管部門也屢次成為各地政風(fēng)行風(fēng)評議最差的部門。在國內(nèi)一些門戶網(wǎng)站上，不時就會看到城管打人或者城管被打的新聞報道，城管執(zhí)法好像成了負(fù)面事件的代名詞。一些公眾甚至常常會戴著有色眼鏡看待城管這一職業(yè)。本文根據(jù)城市管理學(xué)界理論研究之精要，同時結(jié)合自身在城管部門調(diào)研工作經(jīng)歷，從“城”“管”“法”三個向度分析、挖掘、深思并叩問城管執(zhí)法的困惑，以期為解決城管執(zhí)法困境提供有價值的信息參考。

　　一、城管執(zhí)法之“城”追溯

　　城市是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。從城市管理學(xué)視角來看，我們認(rèn)為，隨著時代的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法之“城”已基本不具備原來的“城”之內(nèi)涵，而是現(xiàn)代意義上的“城”與“市”的統(tǒng)一體;在執(zhí)法目的上，城管追求的建設(shè)美麗宜居之城目標(biāo)與執(zhí)法對象本身的利益之間存在著深層次的沖突。

　　(一)從現(xiàn)代意義上看：“城”的內(nèi)涵是“城”與“市”的統(tǒng)一與拓展

　　在現(xiàn)代化迅猛發(fā)展的今天，“城”與“市”常常結(jié)合在一起使用。世界著名城市規(guī)劃學(xué)家沙里寧曾說，城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負(fù)。城市作為現(xiàn)代人類生活的重心，其由來和演變經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程。有學(xué)者認(rèn)為，在中國城市發(fā)展史上，城與市的關(guān)系分別經(jīng)歷了有城無市、城中有市、城區(qū)和市區(qū)等同、城在市中和有市無城的漫長演變過程。[1]后來隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人們生活的需要，“城”與“市”逐漸融為一體，演變?yōu)楝F(xiàn)在所謂的城市。在這個過程中，商品經(jīng)濟的發(fā)展對城市功能的改變起到至關(guān)重要的作用。但是需要注意的是，隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展，“城市”稱謂中的“城”早就不復(fù)存在。極少數(shù)城市雖然保留有部分老城墻，但已不再發(fā)揮最初的防御保護功能，而是作為城市的觀光景點存在。從這個意義上看，城管執(zhí)法之“城”主要指現(xiàn)代的城市，是指一定規(guī)模及密度的非農(nóng)業(yè)人口聚集的經(jīng)濟、政治、社會和文化中心，是“優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間”，[2]是與鄉(xiāng)村相對應(yīng)的地方。

　　(二)從執(zhí)法目的上看：建設(shè)美麗之城和宜居之城的背后充斥著利益沖突

　　城市是人類社會文明進步的象征。2 000多年前的古希臘先賢亞里士多德曾指出，人們?yōu)榱嘶钪奂匠鞘校恿粲诔鞘惺菫榱双@得“優(yōu)質(zhì)的生活”。[3]2010年，上海世博會提出“城市，讓生活更美好”的理念。城市的美好生活離不開高效的城市管理者。從目的上看，城管執(zhí)法的第一要因是為生活在城市中的人們提供一個環(huán)境美好、空氣優(yōu)良的公共空間，為建造美麗、舒適和宜居的城市保駕護航，使城市成為人民追求幸福生活的有力載體，最終提高城市的核心競爭力。但隨著我國城市化進程的快速推進，越來越多的農(nóng)村人口涌向城市謀求發(fā)展機會，其中不少打工者由于缺乏相關(guān)專業(yè)技能，只能靠占道擺攤設(shè)點從事簡單勞動維持生計，這些人就成為城管執(zhí)法的主要對象。需要注意的是，為了打造干凈、整潔、公共秩序良好的城市，城管執(zhí)法過程中維護的是公共利益，而被執(zhí)法者維護的是個人利益。對于違法者來說，維護個人的生存與私利的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律和社會秩序的價值。[4]在這種情況下，城管執(zhí)法經(jīng)常會引起違法者的不滿與反抗，在個人利益與公共利益極端對立的憤怒情緒中，違法者往往采用過激行為進行暴力抗法。在城市化迅猛發(fā)展、城市競爭力就是國家競爭力的今天，如何既能維護好城市的活力和秩序，又能兼顧到個人權(quán)利與城市整體利益的統(tǒng)一，并在兼顧人們的生存需要與城市優(yōu)良秩序之間，找到實踐的平衡點，是破解城管執(zhí)法頑疾的核心所在。[5]

　　二、城管執(zhí)法之“管”透視

　　一般公眾認(rèn)為，“城管”即是城市管理的縮寫或簡稱。其實，這是公眾的誤解。城市管理是一個包含時間、邏輯與知識三重維度的復(fù)雜領(lǐng)域，是對城市中發(fā)生的經(jīng)濟、政治、文化、社會等一切活動的管理，是廣而化之的一個概念。而“城管”只是城市管理的復(fù)雜內(nèi)容中位于決策、執(zhí)行之后的一個末端環(huán)節(jié)。但是無論是作為執(zhí)法行為的“城管”，還是包羅萬象的“城市管理”，對于“管”的理解基本相同，即把“管”都更多地理解為“管制”，其包含著更多的自上而下的強制意味。我們認(rèn)為，隨著服務(wù)型政府理論、城市治理理論、績效管理理論以及無縫隙政府理論的興起，現(xiàn)代化的城市管理對城管之“管”應(yīng)有著更為豐富的理解。

　　(一)管即管理：控制性理念主導(dǎo)下建立效能政府的應(yīng)有之意

　　傳統(tǒng)的管理學(xué)理論認(rèn)為，一般情況下，“管”有“管轄”“處理”“理事”之意，“管”即管理。[6]一方面，從管理的本意來看，我們認(rèn)為這是對“管”之意的初始理解，也是傳統(tǒng)之解，也是城管部門為了維護公共秩序建立效能政府的應(yīng)有之意。但是在我國長期行政主導(dǎo)的“趕超型戰(zhàn)略”思維主導(dǎo)下，城管執(zhí)法人員在進行城市管理時往往奉行控制性管理理念，即以強制性的行政手段為依托，對城市社會成員的各項活動進行規(guī)定、約束和限制。[7]另一方面，從管理權(quán)力來看，城管部門擁有的多是國家為了解決政出多門、多頭執(zhí)法等問題，由其他部門分割讓渡出來的“旮旯權(quán)力”或“邊角料權(quán)力”，城管執(zhí)法在社會生活與生產(chǎn)的多個層面擁有執(zhí)法權(quán)，具有執(zhí)法領(lǐng)域復(fù)雜、瑣碎事件煩多，矛盾對立明顯等顯著特征。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定，從1997年北京市宣武區(qū)率先成立城市管理監(jiān)察大隊進行綜合執(zhí)法以來，目前全國有300多個城市相繼成立城市管理部門，對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市道路、戶外廣告、城市供水、市政設(shè)施、城市規(guī)劃等多個方面實行相對集中行政處罰權(quán)。根據(jù)《人民網(wǎng)》法制頻道披露，北京市城管綜合執(zhí)法局職能涉及14個領(lǐng)域，共計300多項內(nèi)容，其中包括城市河湖、黑車、黑導(dǎo)游等;廣州市城管執(zhí)法范圍包括工商行政、燃?xì)狻⑺畡?wù)、建設(shè)工程、養(yǎng)犬管理等12個方面232項內(nèi)容;上海市城管執(zhí)法范圍則包括寵物隨地便溺、居民雞鴨飼養(yǎng)等在內(nèi)的11個方面，共167項內(nèi)容。[8]綜合來看，城管執(zhí)法范圍可謂內(nèi)容龐雜，事無巨細(xì)，并且每個領(lǐng)域都是執(zhí)法時易起沖突的重要方面。

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