摘要：追溯城管執法之“城”，從執法目的上看，城管與執法對象之間存在著根本的利益沖突。透視城管執法之“管”，它以控制性理念主導下的“管制”為基礎，以服務型政府建設中的“服務”、城管提升自身執法水平所需的“藝術”為旨歸。叩問城管執法之“法”，它存在“法不容情”的現實困惑、“法中有情”的情理沖突、“法不健全”的短板制約等困境。從“城”“管”“法”三個向度判讀，有利于改善城管執法的理念，創新城管執法的方式，解決城管執法的難題。

　　關鍵詞：城管執法;利益沖突;執法方式;執法難題

　　自從有了城市，就有了城市管理，隨之也誕生了城管執法行為。近年來，隨著信息化、自媒體時代的到來，城管執法一直處在輿論的風口浪尖之上，城管部門也屢次成為各地政風行風評議最差的部門。在國內一些門戶網站上，不時就會看到城管打人或者城管被打的新聞報道，城管執法好像成了負面事件的代名詞。一些公眾甚至常常會戴著有色眼鏡看待城管這一職業。本文根據城市管理學界理論研究之精要，同時結合自身在城管部門調研工作經歷，從“城”“管”“法”三個向度分析、挖掘、深思并叩問城管執法的困惑，以期為解決城管執法困境提供有價值的信息參考。

　　一、城管執法之“城”追溯

　　城市是社會經濟發展的必然結果。從城市管理學視角來看，我們認為，隨著時代的不斷發展，城管執法之“城”已基本不具備原來的“城”之內涵，而是現代意義上的“城”與“市”的統一體;在執法目的上，城管追求的建設美麗宜居之城目標與執法對象本身的利益之間存在著深層次的沖突。

　　(一)從現代意義上看：“城”的內涵是“城”與“市”的統一與拓展

　　在現代化迅猛發展的今天，“城”與“市”常常結合在一起使用。世界著名城市規劃學家沙里寧曾說，城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負。城市作為現代人類生活的重心，其由來和演變經歷了漫長的發展過程。有學者認為，在中國城市發展史上，城與市的關系分別經歷了有城無市、城中有市、城區和市區等同、城在市中和有市無城的漫長演變過程。[1]后來隨著經濟的不斷發展和人們生活的需要，“城”與“市”逐漸融為一體，演變為現在所謂的城市。在這個過程中，商品經濟的發展對城市功能的改變起到至關重要的作用。但是需要注意的是，隨著現代社會的不斷發展，“城市”稱謂中的“城”早就不復存在。極少數城市雖然保留有部分老城墻，但已不再發揮最初的防御保護功能，而是作為城市的觀光景點存在。從這個意義上看，城管執法之“城”主要指現代的城市，是指一定規模及密度的非農業人口聚集的經濟、政治、社會和文化中心，是“優質公共服務資源高度集聚的地理空間”，[2]是與鄉村相對應的地方。

　　(二)從執法目的上看：建設美麗之城和宜居之城的背后充斥著利益沖突

　　城市是人類社會文明進步的象征。2 000多年前的古希臘先賢亞里士多德曾指出，人們為了活著而聚集到城市，而居留于城市是為了獲得“優質的生活”。[3]2010年，上海世博會提出“城市，讓生活更美好”的理念。城市的美好生活離不開高效的城市管理者。從目的上看，城管執法的第一要因是為生活在城市中的人們提供一個環境美好、空氣優良的公共空間，為建造美麗、舒適和宜居的城市保駕護航，使城市成為人民追求幸福生活的有力載體，最終提高城市的核心競爭力。但隨著我國城市化進程的快速推進，越來越多的農村人口涌向城市謀求發展機會，其中不少打工者由于缺乏相關專業技能，只能靠占道擺攤設點從事簡單勞動維持生計，這些人就成為城管執法的主要對象。需要注意的是，為了打造干凈、整潔、公共秩序良好的城市，城管執法過程中維護的是公共利益，而被執法者維護的是個人利益。對于違法者來說，維護個人的生存與私利的價值遠遠高于法律和社會秩序的價值。[4]在這種情況下，城管執法經常會引起違法者的不滿與反抗，在個人利益與公共利益極端對立的憤怒情緒中，違法者往往采用過激行為進行暴力抗法。在城市化迅猛發展、城市競爭力就是國家競爭力的今天，如何既能維護好城市的活力和秩序，又能兼顧到個人權利與城市整體利益的統一，并在兼顧人們的生存需要與城市優良秩序之間，找到實踐的平衡點，是破解城管執法頑疾的核心所在。[5]

　　二、城管執法之“管”透視

　　一般公眾認為，“城管”即是城市管理的縮寫或簡稱。其實，這是公眾的誤解。城市管理是一個包含時間、邏輯與知識三重維度的復雜領域，是對城市中發生的經濟、政治、文化、社會等一切活動的管理，是廣而化之的一個概念。而“城管”只是城市管理的復雜內容中位于決策、執行之后的一個末端環節。但是無論是作為執法行為的“城管”，還是包羅萬象的“城市管理”，對于“管”的理解基本相同，即把“管”都更多地理解為“管制”，其包含著更多的自上而下的強制意味。我們認為，隨著服務型政府理論、城市治理理論、績效管理理論以及無縫隙政府理論的興起，現代化的城市管理對城管之“管”應有著更為豐富的理解。

　　(一)管即管理：控制性理念主導下建立效能政府的應有之意

　　傳統的管理學理論認為，一般情況下，“管”有“管轄”“處理”“理事”之意，“管”即管理。[6]一方面，從管理的本意來看，我們認為這是對“管”之意的初始理解，也是傳統之解，也是城管部門為了維護公共秩序建立效能政府的應有之意。但是在我國長期行政主導的“趕超型戰略”思維主導下，城管執法人員在進行城市管理時往往奉行控制性管理理念，即以強制性的行政手段為依托，對城市社會成員的各項活動進行規定、約束和限制。[7]另一方面，從管理權力來看，城管部門擁有的多是國家為了解決政出多門、多頭執法等問題，由其他部門分割讓渡出來的“旮旯權力”或“邊角料權力”，城管執法在社會生活與生產的多個層面擁有執法權，具有執法領域復雜、瑣碎事件煩多，矛盾對立明顯等顯著特征。根據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”的規定，從1997年北京市宣武區率先成立城市管理監察大隊進行綜合執法以來，目前全國有300多個城市相繼成立城市管理部門，對市容環境衛生、城市道路、戶外廣告、城市供水、市政設施、城市規劃等多個方面實行相對集中行政處罰權。根據《人民網》法制頻道披露，北京市城管綜合執法局職能涉及14個領域，共計300多項內容，其中包括城市河湖、黑車、黑導游等;廣州市城管執法范圍包括工商行政、燃氣、水務、建設工程、養犬管理等12個方面232項內容;上海市城管執法范圍則包括寵物隨地便溺、居民雞鴨飼養等在內的11個方面，共167項內容。[8]綜合來看，城管執法范圍可謂內容龐雜，事無巨細，并且每個領域都是執法時易起沖突的重要方面。

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