摘要：超大城市有限的城市公共供給能力與日益增長的公眾權力需求和利益訴求相矛盾，導致空氣污染、交通堵塞等一系列城市問題，亟需由單一管理模式轉向多元治理模式，為公眾提供合理訴求渠道，聽取公眾意見，從而實現十九大報告中所提出的超大城市決策有效化、治理精細化目標。通過分析城市治理公眾參與的演變歷程，論證公眾參與的必要性，分析我國超大城市治理公眾參與的發展現狀，剖析現存的個體參與及組織化發展不足、制度保障措施較模糊等存在問題，并提出相應的對策建議。

　　關鍵詞：超大城市;城市治理;公眾參與;演變歷程;對比分析

　　《城鄉規劃》(原：好運)(月刊)，雜志作為中國城市規劃協會會刊，是由復旦大學和上海文化出版社聯合主辦的綜合性學術期刊，2017年3月起正式發行。

　　引言

　　超大城市作為我國人口規模最大的城市類型，在政治、經濟、文化等方面都具有極大的區域輻射力和帶動作用。一方面，經濟發展和社會轉型帶來了超大城市整體結構性變化，同時快速發展所需與實際管理水平的不匹配也導致空氣污染、交通擁擠、資源匱乏等城市問題日益嚴重，超大城市亟需提升現有的治理模式和治理水平。另一方面，信息時代與權利時代的到來、利益主體的多元化促使公眾形成權利主體意識，社會各成員對精神、意義和價值的追求隨著城市現代化程度和社會整體財富的提高而不斷升級，公眾越來越渴望擁有在所屬城市公共供給方面的利益訴求表達權。人口規模等級越大，政府公共部門職能的有限性與現實城市問題的緊迫性、公眾訴求的渴望性之間的矛盾就越突出。完善城市治理體系是解決矛盾的有效途徑，Gustafsson U、Driver S認為公眾參與就是作為解決政策制定和執行方面缺陷的可行辦法而誕生的。

　　未來學家丹尼爾·貝爾在關于社會的論述中認為，“社會可以分為社會結構、政體和文化等3個部分，每方面根據相應的中軸原理進行，社會結構的中軸原理是經濟化，現代政體的中軸原理是參與管理，文化方面的中軸原理是自我實現”。[2]以上的3個部分都與公眾參與密切相連，有效的公眾參與是構建良好城市治理體系的重要組成。對公眾參與城市治理進行現狀分析是判斷參與程度能否達到預期要求的必要途徑。

　　H Hu認為公眾參與還存在缺乏必要的法律保護、公眾參與的社會治理體系建設滯后等問題。[3]Gera W分析了菲律賓環境治理中的公眾參與，認為雖有強大的體制設計，但實際參與的制度化程度較低，無法實現實質自治。他認為問題的關鍵因素是該國社會團體在公共審議和互動方面存在薄弱，約束了與政府機構合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美兩國頁巖氣治理領域中公眾參與的機會以及對社會的影響，發現盡管存在參與的言論和程序，但實際對決策的影響微不足道。認為所觀察到的治理機制中公民參與的機會很少，缺乏社會公正和程序公正。[5]針對我國城市公共管理模式由管控型向治理型轉變背景，對超大城市治理公眾參與演變歷程進行總結、對比、分析，能夠為治理模式轉型提供對策建議。

　　一、超大城市治理公眾參與的演變歷程

　　(一)國外城市治理公眾參與的起源與變遷

　　11世紀左右的歐洲公民大會，是公眾參與城市治理最早的適用形式，許多歐洲國家通過全體市民參加的公民大會來進行城鎮治理，不僅能確定官員的選舉和錄用，還能制定公眾參與的具體權力。20世紀60年代后，這些歐洲國家不斷進入后工業社會，伴隨經濟的廣泛影響，其公眾參與治理的多元化、社會平等思想也得到廣泛傳播。

　　隨后因自由主義和民權運動思想對社會的積極影響，以及單一城市管理模式出現的城市弊病，產生了1970年歐洲的多元化運動。提出生態、社區、性別、環保、消費權、工人所有權、行業工會等領域的多種目標，這些運動雖在具體內容上不同，但其目標一致，均是為了在當時西方的結構化社會中，不懈追求民主參與和公眾自我管理。在多元化運動的廣泛影響下，使得城市管理逐步向公眾開放。之后全球第三產業的急速發展、經濟的快速增長、高新科技帶來的信息技術飛速提升、文化影響下的公眾工作生活方式不斷轉變，這些因素相互作用、相互影響，共同促使城市由傳統封閉社會轉向主體緊密聯系的開放性社會。

　　由于城市內各種資源、信息高度集聚，主體范圍日益擴大、利益訴求愈加復雜的多方利益主體交互產生更加復雜的交往行為。根據西方學者總結的城市治理理論，現代的西方治理結構是政府與市民形成的雙方“委托——代理”模式。市場經濟、非政治公共組織這兩大市民社會體系，分別代表了基礎自治與法律道德調節。城市治理就是政府和市民在市場經濟框架中，互相進行信息傳遞來共同決策城市發展管理具體事項的過程。政府公共部門的定位是為服務公眾自治體系的行政機構，在以市民社會為基礎的現代民主政治架構中提供公共設施、公共服務等公共行為。從國外城市治理公眾參與的起源和逐漸變遷過程來看，公眾參與城市治理是公眾權利意識表達的必然途徑，是隨著城市發展大趨勢順應而生的社會機制。

　　(二)我國城市治理公眾參與發展歷程

　　我國治理模式從新中國成立以來，經歷了極大轉變，由初期的統治型轉向管理型，再由管理型逐步轉向服務型。在整體治理模式轉變的背景下，公眾參與按照參與規模、參與意愿和參與制度等要素的差異，大致分為三個階段，分別為動員參與、自發參與和理性參與階段。

　　1.動員參與階段

　　群眾路線作為政策管理中公眾參與理念的高度凝練，一直作為根本理念所提倡。新中國成立之后我國建立了人民代表大會制度、政治協商制度、多黨合作制度以及各民主團體，提供了一系列參與平臺。政策制定者還將群眾參與融入到我國理論建設、制度建設當中。但群眾路線未能在上世紀50年代中期得到鞏固和發展，形成了計劃經濟的統治型治理模式，公眾的參與意愿低、參與知識薄弱、參與能力不足、參與范圍狹小，多數的參與事件均是在動員和號召下發生的。