隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷、主體意識的覺醒、利益的差異與沖突、公共事務(wù)的復(fù)雜化與多樣化，政治分層的標準被逐漸淡化，經(jīng)濟分層的地位上升，在一定意義上甚至可以說，社會進行了重新的排列組合。 經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，改變了社會資源的分配方式。市場經(jīng)濟體制的確立，使得社會中的大多數(shù)成員開始直接從市場上獲得社會資源。對單位和政府的依賴性減弱，對市場和社會的依賴性增強。社會及公民個人的關(guān)系發(fā)生變化。可以說社會結(jié)構(gòu)的變化是城市社區(qū)建設(shè)的主要原因。

　　社會轉(zhuǎn)型期視野下的城市社區(qū)治理

　　中國的社會正處于一個快速轉(zhuǎn)型的時期，中國正在經(jīng)歷快速城市化，現(xiàn)在的城市化率46%，每年1.1個百分點的城市化率②，這意味著每年將近有1500萬人從農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，這就帶來一個變化，歷史上千百年以來中國人傳統(tǒng)的生活共同體是在鄉(xiāng)村，但是今天隨著越來越多的人定居到城市，我們新的生活的共同體是社區(qū)。因此社區(qū)如何建設(shè)、如何治理將關(guān)系到中國這個社會轉(zhuǎn)型能否順利地完成，關(guān)系到轉(zhuǎn)型后社會的管理能否有效。

　　我們國家是新型的社會主義,是一種處在成長壯大過程中的,還很年輕、還有很長路要走。③因此，這種社會主義的成長是與很多不發(fā)達因素聯(lián)系在一起的,也是與世界各國普遍存在的“人類困境”相聯(lián)系的。中國在發(fā)展過程中對這些困境應(yīng)該做出怎樣的選擇，是需要認真思考的問題。對動物來講，沒有外部的壓力，它會在基因復(fù)制過程中自動將不需要的功能退化，比如說穴居動物的眼睛是瞎的，沒有選擇壓力的社會是人間天堂，但沒有壓力就沒有人類的進步。

　　隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的不斷深入，社區(qū)在社會管理中的地位不斷提升。正如胡錦濤總書記指出的：“從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進作用。”由此可見，社區(qū)的三大作用表明了廣大群眾生活需求的滿足和生活質(zhì)量的改善與社區(qū)密切相關(guān)，社區(qū)已成為社會管理的重心所在，是精神文明建設(shè)的重要載體和構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。社區(qū)工作的重要地位要求社區(qū)管理的水平也要不斷提高，社區(qū)管理者只有系統(tǒng)掌握有關(guān)社區(qū)建設(shè)與服務(wù)的知識并掌握相應(yīng)的社區(qū)工作方法、技巧，才能在社區(qū)工作中發(fā)揮更大的作用。

　　二、社區(qū)工作面臨的困惑及其根源

　　中國有一個很奇怪的現(xiàn)象，大事好做，小事難行。08年的奧運會是一個例子，中國在經(jīng)濟還不夠發(fā)達的情況下，我們卻開了一場超豪華的奧運會，我們的世博會也在以這個模式向全世界展示中國的繁榮。相反很小的事，就是解決不了。我們很多人天天在喝茶葉，那誰有能保證這里面沒有農(nóng)藥?前兩年蘭州的黑心饅頭讓市民震驚自己樸素的生活也暗藏危機，這些事放在一起想就是很有意思的。奧運會這樣大的事情解決的好，但是這一點農(nóng)藥和添加劑我們無法根除。因此我們說，不同的社會擅長的東西是不一樣的，分析一種現(xiàn)象需要放到它所處的體制的下面去看待。中國的城市社區(qū)建設(shè)也需要放到中國特色的這樣一個社會體制下去看。

　　(一)社區(qū)治理工作的現(xiàn)狀----忙、亂、雜。

　　我想這三個字應(yīng)該是社區(qū)工作中一個整體面貌。我們現(xiàn)在還沒有一部專門法是規(guī)范社區(qū)的，比照適用的是《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，2012年1月1日是它頒布實施二十二周年，在這部法里明確規(guī)定居委會是居民自治組織。所謂自治，簡單說就是它的組織性質(zhì)是同政府平行的，從法理上講，是相互平等的民事主體。但在中國長期的社會實踐中他們表現(xiàn)的是行政隸屬關(guān)系，這也是中國的特色之一，很多制度的推行我們過度依賴政府。長期以來，居委會主要承擔(dān)著政府下沉到社區(qū)的工作，自治、服務(wù)功能很蒼白、硬件設(shè)施有待進一步改善，社區(qū)建設(shè)中的專職工作者扮演雙重身份，政府代言人、居民代言人的角色沖突嚴重、社區(qū)建設(shè)中工作方法單調(diào)落后，社會和居民自主參與程度低。隨著政府各職能部門不斷把自己的工作下沉到社區(qū)，社區(qū)工作行政化已成為居委會難以自主發(fā)展的枷鎖。

　　我到蘭州市城關(guān)的一個社區(qū)了解情況。社區(qū)的工作人員告訴我，他們的精力主要用于完成政府交辦的任務(wù)，在她的辦公室中我看到一長排文件夾，上面寫著城管、社保等有關(guān)部門交辦的各種事項，(事無巨細，衛(wèi)生、計生工作、城管、社保等)，為了應(yīng)付上級部門的檢查，每年的檔案建立及管理是很大工作量的。據(jù)調(diào)查，蘭州的社區(qū)承擔(dān)著100多項下沉的工作，這個工作不可謂不忙，效果卻不理想。居民有怨言，上級有不滿。這樣的狀況還困擾著很多社區(qū)。忙于應(yīng)付各個職能部門的階段性重點任務(wù)，無法從本質(zhì)上實現(xiàn)治理的長效化，這也從一個點上反映了社區(qū)疲于應(yīng)付的局面。由于需要完成政府下達的工作任務(wù)，使其與街道部門近了，與居民群眾遠了。

　　就城關(guān)所屬社區(qū)調(diào)研顯示：讓社區(qū)主任以一周五天工作為例，能有幾天做服務(wù)居民工作，回答基本一致，大約只有一天，而且是抽空穿插進行的。對此，社區(qū)工作人員也很委屈，加班加點權(quán)當(dāng)奉獻，付出遠遠大于回報，辛辛苦苦履行政府行政化的職能，到頭來，卻沒落個好，居民群眾不認可，社區(qū)的發(fā)展處于兩難的尷尬境地。

　　(二)社區(qū)治理工作困惑的根源。

　　透過目前社區(qū)運作情況，作為群眾自治組織的社區(qū)的行政化傾向十分明顯，但又無行政權(quán)力，從而產(chǎn)生許多問題 。根源在于以下方面，但還不僅限于此。

　　第一，體制不順，權(quán)責(zé)不明。目前城市每個社區(qū)居委會都要應(yīng)對眾多條線下達的工作任務(wù)，甚至相當(dāng)多的部門是將社區(qū)作為其“做秀”的好地方，將其職能延伸到社區(qū)，把社區(qū)行政工作臺帳作為街道或上級部門落實和完成各類行政工作的載體，使得社區(qū)有時還要完成一些臨時性的額外任務(wù)。由于各條線下達的任務(wù)很多，所以社區(qū)不得不花大量的時間和精力去完成這些任務(wù)，而很少有時間去研究和解決社區(qū)自身的自治和發(fā)展問題。由于目前社區(qū)定位模糊，職責(zé)不明，因而社區(qū)盡管做了大量的社區(qū)治理工作，但他們的管理職權(quán)卻沒有得到上級職能部門的授予和法律的認可，使社區(qū)居委會在開展工作時顯得沒有權(quán)威、缺乏力度。如一些居民私自搭建、翻建閣樓時，社區(qū)干部曾經(jīng)上門勸告過，但沒有效果，社區(qū)也曾向市城管、規(guī)劃等部門反映過，但也沒有什么結(jié)果，最后造成違建形象十分嚴重，反過來又要社區(qū)去完成“拆違”任務(wù)。關(guān)鍵是社區(qū)并無拆違的權(quán)利，一旦出現(xiàn)問題，社區(qū)的違法行政風(fēng)險很大。

　　第二，經(jīng)費不足，設(shè)施不全。目前社區(qū)普遍存在著經(jīng)費不足的問題。經(jīng)費不足給社區(qū)工作的開展帶來了許多困難，如為居民辦實事的資金沒有保證，開展各種創(chuàng)建活動所需的資金很有限。還有一些社區(qū)連電話費、水費、電費、電腦上網(wǎng)費都非常緊張，根本無法支持服務(wù)。此外，社區(qū)干部很多是街道聘用人員，而街道目前只為他們繳納了養(yǎng)老保險、工傷保險和住房公積金。在政治待遇、經(jīng)濟待遇都得不到有效保障的情況下，社區(qū)干部隊伍自然難以穩(wěn)定，服務(wù)質(zhì)量就難以得到提升。雖然社區(qū)居委會工作人員的工資由財政承擔(dān)且基準較低，但福利完全得靠自己解決，更不用說辦公經(jīng)費了，甚至相當(dāng)多的部門只下任務(wù)，不給經(jīng)費或象征性給點，使社區(qū)居委會既要干事又要貼錢。一頭是經(jīng)費來源的不足，一頭是經(jīng)費負擔(dān)太重，這就在資金上制約了社區(qū)工作活力的增強。當(dāng)然我在調(diào)研過中發(fā)現(xiàn)，這也同轄區(qū)位置有關(guān)，如果所轄的社區(qū)經(jīng)濟好一點，市場多一點情況會有所不同。蘭州的某大型百貨是分屬于兩個街道的，無論是屬地管轄還是屬人管轄都很難理清關(guān)系，這其中經(jīng)濟的因素是否大于其他的原因。

　　第三，居民缺少社區(qū)的歸屬感。我國《憲法》和《城市居民委員會組織法》指出，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。要把社區(qū)居民委員會建成這樣一個組織，需要社區(qū)全體居民的積極參與才行。然而目前社區(qū)居委會承擔(dān)更多的協(xié)助政府工作的責(zé)任，行政化、衙門化特征顯著，為居民服務(wù)少了，人們普遍看不到居委會與他們切身利益有什么關(guān)系，居民對居委會的認同感較差。甚至有些居民還把居委會工作人員稱為“收費員”，看到他們上門干脆閉門不理。各社區(qū)在民主選舉、民主決策、民主管理上也都沒有達到應(yīng)有的標準和要求。如果長此以往，社區(qū)自治將成為一句空洞的口號，社區(qū)居委會將面臨邊緣化的危險，甚至?xí)鸩轿s。

　　在社區(qū)相關(guān)人員的訪談中發(fā)現(xiàn)，在開展活動過程中，許多共建單位對參與社區(qū)共建、支持社區(qū)活動也缺乏應(yīng)有的積極性和主動性，如對社區(qū)黨支部組織的黨員聯(lián)系活動的參與熱情就不夠高。由于社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，對共建單位來說往往顯得“人微言輕”。如有些社區(qū)在創(chuàng)建敬老愛老社區(qū)活動過程中，請共建單位一起參與同老人結(jié)對幫扶，但一些單位一直置若罔聞。

　　第四，管理理念不到位，管理方式不佳。社區(qū)制與過去的單位制、街居制有所不同，從管理理念上來說，它強調(diào)以居民為主，以人為本，關(guān)注社區(qū)居民的物質(zhì)利益、精神文化、政治參與、生活交往等與居民生活息息相關(guān)的各方面日常事務(wù)，寓管理于服務(wù)之中。但目前社區(qū)居委會的不少干部對自身的定位較多地停留在“政府派出機構(gòu)”的理念上，還沒有從根本上樹立“以服務(wù)為核心”的管理理念，因而在社區(qū)服務(wù)范圍、服務(wù)方式、服務(wù)手段等方面還有待改進，如社區(qū)管理目前更多地依賴行政控制而不是強調(diào)居民參與、社區(qū)自治。

　　上述問題，在很大程度上影響和制約了城市社區(qū)工作順利開展及城市化建設(shè)步伐的進一步加快，因而需要我們認真研究并采取相應(yīng)的對策措施加以妥善解決。

　　三、社區(qū)建制的模式及社區(qū)治理的路徑選擇

　　社區(qū)建制在我國起步時間不長，各地也都在不斷探索更加符合當(dāng)?shù)孛裆纳鐓^(qū)模式。城市基層的政權(quán)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)都處于動態(tài)的演變過程中，貧富差距持續(xù)擴大，利益分配矛盾日漸突顯。城市社區(qū)治理,是一個政府和各社區(qū)主體共同參與社區(qū)管理的活動和過程,而不應(yīng)只由政府參與和主導(dǎo),否則必然導(dǎo)致諸多困境出現(xiàn)。因此對我國的城市社區(qū)治理模式的改革已經(jīng)迫在眉睫。我國政府也已經(jīng)認識到這一點,在各地的試點探索也已經(jīng)廣泛展開。

　　中國的社區(qū)建設(shè)應(yīng)該呈多元模式進行,上個世紀九十年代，中國開始試點并總結(jié)了一些優(yōu)秀的社區(qū)模式，蘭州市2001年開展社區(qū)治理工作的，十年的實踐經(jīng)驗表明，新時期必須走以社區(qū)自治為支點，來推動社會管理創(chuàng)新的道路。

　　首先，行政主導(dǎo)型模式。政府包攬所有社會管理職能，利于城市管理的整體推進，相當(dāng)于政府的派出機構(gòu)，上情下達的成本很低，但社區(qū)居民缺乏獨立自主的權(quán)利和能力，一切事務(wù)不得不依賴政府;我們蘭州的大多數(shù)社區(qū)應(yīng)該屬于這個類型。比如安寧區(qū)的科苑社區(qū)，其樓盤小區(qū)規(guī)劃、建設(shè)等與社區(qū)的建制基本上是同步的，在投資建設(shè)社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺、0A系統(tǒng)的開通等硬件配套相對完備的情況下，開展社區(qū)工作。

　　其次，居民自治主導(dǎo)型模式。它體現(xiàn)了基層社區(qū)自治的本質(zhì)，自治要求一個社會的市民意識比較強。一般來講，在物質(zhì)需求基本滿足后，人們對社會事務(wù)的熱情才會高，希望在社會事務(wù)中體現(xiàn)自己的意志。自治型社區(qū)在發(fā)達城市已經(jīng)開始踐行，在蘭州城關(guān)區(qū)一些整體規(guī)劃較晚的社區(qū)較容易實現(xiàn)，比如天慶嘉園由于建設(shè)較晚，同時社區(qū)建制基本與居民小區(qū)的建設(shè)同步，在這類居住區(qū)內(nèi)的居民由于客觀環(huán)境的統(tǒng)一規(guī)劃，很容易形成居民自治團體。目前中國尤其在蘭州，在意識形態(tài)領(lǐng)域的發(fā)展還未進入市民社會所要求的自治能力，在居民對社區(qū)缺乏認同感和民主參與熱情的情況下，很難實現(xiàn)社區(qū)自治，這表明基層民主的發(fā)展還有很長一段路要走。作為政府管理部門，應(yīng)本著優(yōu)先充分發(fā)展具有居民優(yōu)勢條件的社區(qū)開展居民自治活動，強化社區(qū)自治管理模式的發(fā)展，為社區(qū)的民主自治化進程探索出一條切實可行的模式。

　　再次，混合型的社區(qū)管理模式。把政府行政性的管理與居民自治性的管理結(jié)合起來，“政府依法行政、社區(qū)依法自治”，政府在社區(qū)管理中既不“缺位”，又不“越位”，遵照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、事費統(tǒng)一”的原則，便于實施，易于接受。然而，政府與居委會之間“指導(dǎo)與服務(wù)、協(xié)助與監(jiān)督”的關(guān)系，不易把握“度”;作為蘭州社區(qū)，可以采用政府主導(dǎo)下，將設(shè)本身應(yīng)有這個農(nóng)夫完成的社會服務(wù)功能，用政府名義購買社會服務(wù)，然后社區(qū)居民做為服務(wù)的受益對象，來進一步健全社區(qū)的服務(wù)功能，同時政府的行政職能在社區(qū)也開始以服務(wù)的方式而弱化，社區(qū)發(fā)展更加穩(wěn)健地向居民自治會過度。為社會轉(zhuǎn)型期的社區(qū)治理探索更加理性的發(fā)展道路。

　　另外，企業(yè)主導(dǎo)型模式(以深圳“蓮花北”和武漢“百步亭”為范)。實現(xiàn)了社區(qū)管理從行政化管理為主，向市場化經(jīng)營為主的轉(zhuǎn)變，既發(fā)揮了企業(yè)在市場發(fā)育日益充分的條件下運用市場配置社會資源的優(yōu)勢，又克服了政府負擔(dān)社區(qū)管理經(jīng)費的缺陷，但企業(yè)行使政府職能缺乏法律依據(jù)。但這種形式有個特殊性就在于轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)具有很強的資源整合優(yōu)勢，比如說，蘭州西固區(qū)蘭石化所在的街道社區(qū)，企業(yè)在社區(qū)的管理中具有原來企業(yè)辦社會歷史傳承下了的很多資源和工作方法。企業(yè)對豐富的社會資源具有掌控權(quán)、例如托兒所、學(xué)校、圖書館、公共綠地及設(shè)施等，在社區(qū)治理中企業(yè)就對很多社會資源的整合具有較強的主動權(quán)。

　　最后，格外受到關(guān)注的深圳的“桃源居社區(qū)模式”，它的創(chuàng)新過程暗含了一個共性的目標：社區(qū)管理從“政府本位”向“社會本位”過渡，這種過渡，代表著公共管理社會化背景下，居民享有更多的參與、合作、服務(wù)與互動。可以說由于充分發(fā)揮了群眾自治組織的作用，桃源居社區(qū)已形成了小政府、大社會的治理格局。

　　上述幾種模式的界定只是相對的，相互之間有交叉。

　　蘭州的城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)該呈多元模式進行。這些模式各有特色，對社區(qū)管理體制改革都具有推動意義。各種社區(qū)治理模式的形成與發(fā)展，都是我國正處于社會轉(zhuǎn)型期這一特定條件下的產(chǎn)物，歸根到底又不能脫離不同地區(qū)、不同社區(qū)的具體條件和客觀實際。社區(qū)治理體制改革不能搞“一刀切”，根據(jù)具體情況，設(shè)計和選擇最合適的改革路徑，實現(xiàn)居民當(dāng)家作主、社區(qū)和諧安寧的目的。

　　隨著中國社會重心日益下移,全國范圍的城市社區(qū)建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè),正在蓬勃開展。和諧社區(qū)建設(shè)是新型社會主義的基礎(chǔ)。新布達佩斯學(xué)派的著名論斷---即中國在“自下而上”地通向資本主義。這里我們不探討我們正在深入開展的社區(qū)建設(shè)姓社姓資的問題，但這個論斷從一個側(cè)面也說明了中國城鄉(xiāng)基層社會,正在用建設(shè)性的反思批判精神,通過制度創(chuàng)新,把社會公平正義落實到我國微觀制度的方方面面。無論在制度安排與百姓認可的公平方面;在合理地配置社會資源和社會機會、重點解決民生問題上;還是在解決突出社會問題、社會矛盾和社會風(fēng)險上;在使全體人民受益方面,以及讓弱勢群體共享社會發(fā)展成果方面;在減少居委會的行政性、增加自治性,還是在培育和健康發(fā)展社區(qū)組織與建立社區(qū)服務(wù)體系方面,都在逐步取得進展。

　　[①]李強.社會分層十講.北京：社會科學(xué)文獻出版社[M]，2008.

　　②《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》。提出了關(guān)于中國新型城市化的戰(zhàn)略目標：從“十二五”時期開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使我國的城市化率在2030年達到65%。

　　③1992鄧小平南巡講話：我們搞社會主義才幾十年,還處在初級階段。鞏固和發(fā)展社會主義制度,還需要很長的歷史階段,需要我們幾代人,十幾代人,甚至幾十代人堅持不懈地努力奮斗, 決不能掉以輕心

　　④孫立平.貧富如何和諧共處.南方周末[N]，2007-10-8.