摘要：公共服務可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎公共服務，經(jīng)濟公共服務，公共安全服務，社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎性服務。文章發(fā)表在《法律與生活》上，是中級職稱論文發(fā)表范文，供同行參考。

　　關(guān)鍵詞：公共服務外包,政府購買,社會組織,實踐

　　人類發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展，而人的發(fā)展取決于一個國家(地區(qū))的基本公共服務供給狀況。因此，基本公共服務是人類發(fā)展的重要條件，也是人類發(fā)展的重要內(nèi)容。教育承擔著社會、經(jīng)濟、文化、政治等功能，是直接影響人類發(fā)展的重要因素。

　　公共服務外包是指政府將原來由其直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的提供公共服務的方式。

　　本文是在對南京市鼓樓區(qū)部分政府部門及相關(guān)社會組織如“心貼心老年服務中心”、“金康老年護理中心”等機構(gòu)進行實地調(diào)研和訪談基礎上，綜合整理分析完成的。

　　一、南京市鼓樓區(qū)公共服務外包的現(xiàn)狀

　　近年來，南京市鼓樓區(qū)從滿足社會公眾對公共服務日益增長的需求出發(fā)，以“有限政府、無限服務”為理念，按照“市場化運作、契約化管理”的基本思路，向社會組織購買部分公共服務，大力推進公共服務外包。在貼近民生的民政、市容、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域，通過創(chuàng)建居家養(yǎng)老服務網(wǎng)、道路機械化清掃外包、農(nóng)貿(mào)市場門前物業(yè)化管理和打造96180熱線綜合服務平臺等，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務產(chǎn)品，取得了明顯的效果。

　　1.推行社會化養(yǎng)老服務。2009年鼓樓區(qū)全區(qū)60歲以上老年人口有9.3萬人，占全區(qū)人口的15%，養(yǎng)老事業(yè)任務繁重。為破解養(yǎng)老難題，早在2003年11月，鼓樓區(qū)就率先創(chuàng)建了居家養(yǎng)老服務網(wǎng)，通過購買民間組織“心貼心老年服務中心”(以下簡稱“心貼心”)的居家養(yǎng)老服務，為鼓樓區(qū)高齡獨居的困難老人每月免費提供20個小時的服務。

　　2.推動農(nóng)貿(mào)市場管理市場化。2008年8月;鼓樓區(qū)確定了農(nóng)貿(mào)市場門前實行市場化運作、物業(yè)化管理的新思路，轉(zhuǎn)變政府服務方式，通過公開招標的方式推行服務外包。先期在6家農(nóng)貿(mào)市場進行試點，將這些農(nóng)貿(mào)市場門前及周邊地區(qū)管理委托給物業(yè)管理公司，賦予物業(yè)管理公司管理市場外環(huán)境的權(quán)力，同時，明確將門前及周邊的管理責任與農(nóng)貿(mào)市場捆綁在一起，推進了市場化運作。

　　二、南京市鼓樓區(qū)公共服務外包的成效

　　(一)從社會效益層面來看

　　1.有利于提升資源配置效率，增進社會福利。購買服務能使資源配置打破部門界限，將有限的資源配置到更具有效益的服務項目與措施上，提高了資源配置的邊際效用。另外，在“政府購買服務”的模式下，需求方目標導向更為明確。政府可以通過購買服務，有選擇性、有針對性地來為社會弱勢群體和低收入群體買單，促進社會公平，增進了社會福利。

　　2.拓展了再就業(yè)途徑。當前鼓樓區(qū)“心貼心”近300名員工中，40歲以上的女性占90%，單親家庭員工占35%，解決了許多“4050”下崗職工的再就業(yè)問題。而96180生活服務求助熱線的加盟企業(yè)每年就為下崗職工、外來務工人員等提供技術(shù)維修、保潔、鐘點工、保姆等工作崗位8000余人次。

　　(二)從政府層面來看

　　1.為建立服務型政府提供了良好的契機。公共服務外包將促進政府科學界定自身職能、提高行政效率、降低行政成本，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。南京市鼓樓區(qū)在推進環(huán)衛(wèi)體制改革中，18條主次干道外包全年共需運作資金570多萬元，由區(qū)財政承擔。車輛購置、養(yǎng)車、養(yǎng)人等費用全部由承接公司承擔，全區(qū)機掃率由15%提高到59%，保潔員的勞動強度大大降低。

　　2.提升了財政資源的使用效率。政府購買服務模式使政府不再參與服務過程的具體管理與成本核定，各類服務成本取決于市場平均成本，服務直接提供方為了長期獲得政府購買的服務項目，會自覺摒棄成本昂貴的方案，從而達到節(jié)約成本的效果。

　　(三)從社會組織層面來看

　　政府公共服務外包推動了社會組織的發(fā)展，為社會組織提供了良好的資源與環(huán)境。采取公共服務外包模式，政府從生產(chǎn)領(lǐng)域淡出，可以為多元主體參與公共服務讓出空間，為社會組織提供資金、場地、政策等支持，使許多社會組織能夠維持并拓展其常規(guī)的服務。以鼓樓區(qū)農(nóng)貿(mào)市場門前市場化運作為例，區(qū)市容局對中標組織進行了全方位的業(yè)務培訓，有利于企業(yè)走上正軌。

　　(四)從居民層面來看

　　1.滿足了社會公眾對公共服務“量”的需求。政府實施公共服務外包，社會組織可以更加敏感地發(fā)現(xiàn)公眾對公共服務的各種需求并能及時做出回應，這在一定程度上緩解了居民所需的服務政府無法提供，而政府提供的服務又非公眾所需這一矛盾。鼓樓區(qū)購買的“心貼心”居家養(yǎng)老服務，根據(jù)老人不同的需求提供不同的服務，包括家庭保潔、日間護理、生活照料、精神慰藉、陪醫(yī)取藥、代辦事務等等，較好地滿足了老人們的需求。96180生活服務求助熱線截至2009年2月，就有來自全市有效撥打的求助電話15.77萬個，其中服務類求助4.99萬個，咨詢類求助10.73萬個，多方位滿足了居民的服務需求。

　　2.滿足了公眾對公共服務“質(zhì)”的需求。社會組織為了使政府能夠持續(xù)購買自己提供的服務，必須建立獨立的服務團隊，其服務質(zhì)量必須能通過質(zhì)量評估。這必然會促進社會組織在服務質(zhì)量上精益求精。如“心貼心”的所有服務人員均要經(jīng)過勞動與社會保障部門的專業(yè)家政培訓，95%的人獲得了專業(yè)資格證書，其中30%的人還擁有中級證書。6180的服務部對接受過該熱線服務的市民抽樣回訪顯示，“滿意”和“很滿意”的居民占到回訪總數(shù)的99.8%。

　　三、南京市鼓樓區(qū)公共服務外包中存在的問題

　　政府公共服務外包作為一種新模式，具有舊模式無可比擬的優(yōu)越性，但在起步階段由于其發(fā)展尚不完善，難以避免新問題的產(chǎn)生。

　　(一)區(qū)政府的監(jiān)管方式有待合理化、可操作化

　　目前鼓樓區(qū)對公共服務外包的監(jiān)管還存在一定問題。以“心貼心”和“金康”為例，政府向“心貼心”購買居家養(yǎng)老服務，要求“心貼心”每周將服務情況向所在社區(qū)的社區(qū)主任匯報，每月向所在街道匯報，與此同時，區(qū)政府還聘請了康匯通公司進行督導。“心貼心”的員工在提供服務之前之后均需向康匯通公司電話匯報有關(guān)服務的情況，常造成電話匯報擁堵現(xiàn)象。

　　(二)非競爭性外包模式易造成壟斷、產(chǎn)生腐敗

　　鼓樓區(qū)參與公共服務外包的社會組織主要采取直接指定而非公開招標的形式。這主要是因為目前社會組織的發(fā)展不成熟，有能力承接服務的機構(gòu)嚴重匱乏。在這種情況下，通過指定方式承接服務的社會組織在一定程度上就處于壟斷地位，這不利于社會組織自身公共服務質(zhì)量的提升，同時也容易導致官員腐敗。盡管公共服務外包不必然帶來腐敗，但政府與民間機構(gòu)過程會增加腐敗的機會。

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